II SA/Wa 496/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt 3 decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2020r. oraz punkt 3 utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2020r. K. C. pełni służbę w Policji od dnia [...].05.2011 r. Policjantem w służbie stałej został mianowany z dniem [...].08.2012 r. Z akt mieszkaniowych Skarżącego wynika, że w dniu [...].10.2020 r. poinformował w formie stosownego oświadczenia mieszkaniowego Komendanta Miejskiego Policji w [...], iż od dnia [...].07.2020 r. zmienił się jego stan rodzinny w związku z narodzinami córki L. C. , urodzonej [...].07.2020 r. oraz zawarciem związku małżeńskiego w dniu [...].09.2020 r. Ponadto wskazał, że on, jak i członkowie jego rodziny, nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby i miejscowości pobliskiej. Zamieszkują na podstawie ustnej umowy użyczenia w lokalu mieszkalnym nr [...] w [...] przy ul. [...], do którego spółdzielcze lokatorskie prawo posiada jego teść. W dniu [...].10.2020 r. w KMP [...] zostało wszczęte na wniosek Skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Komendanta Miejskiego w [...] nr [...] z dnia [...].03.2018 r. przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dziennej przewidzianej dla policjanta. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] zmienił decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...].03.2018 r. w sprawie przyznania Panu K. C. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...].03.2018 r. w części dotyczącej wysokości równoważnika, w ten sposób, że: 1. cofnął prawo Skarżącemu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dziennej przewidzianej dla policjanta 2. przyznał K. C. od dnia [...].10.2020 r. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dziennej przewidzianej dla policjanta posiadającego członków rodziny; 3. odmówił K. C. od dnia [...].07.2020 r. do dnia [...].10.2020 r. przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dziennej przewidzianej dla policjanta posiadającego członków rodziny. Od powyższej decyzji strona wywiodła odwołanie. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie. Ustosunkowując się do zarzutów Pana K. C. w przedmiocie naruszenia przez organ I instancji w prowadzonym postępowaniu i przy wydaniu decyzji przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie polegały na błędnej wykładni i zastosowaniu przepisów określających warunki przyznania policjantowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dla policjanta posiadającego członków rodziny od dnia spełnienia ustawowych przesłanek, nie faktu złożenia wniosku, organ wskazał, że w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji (Dz.U. 2020r., poz. 360 ze zm.), Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przedmiotowy równoważnik ma charakter subsydiarny do przysługującego Policjantowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z ustawy o Policji (art. 88 ust. 1). Gwarantowane przez ten przepis prawo do lokalu mieszkalnego jest uprawnieniem wiążącym się ze służbą stałą w Policji. Jest to zatem prawo do lokalu o określonej powierzchni uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W myśl w/w zapisu przedmiotowy równoważnik przysługuje policjantowi, co oznacza, że to policjant jest dysponentem prawa do ubiegania się o jego przyznanie. To, że policjantowi przysługuje określone prawo nie oznacza automatycznie, że przysługuje ono bez konieczności spełnienia określonych normatywnie wymogów. Ustawodawca zakłada bowiem, że świadczenie to nie posiada charakteru bezwzględnego i przysługującego niezależnie od działań podejmowanych przez funkcjonariusza Policji. W ocenie organu uprawnienia funkcjonariusza do przyznania prawa równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy rozpatrywać w oparciu o przepisy resortowe. Postanowienia te zostały rozwinięte w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści § 3 powołanego powyżej rozporządzenia prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta, a zatem postępowanie w sprawie przyznania równoważnika może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu. Brak wniosku strony o przyznanie równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, bądź też brak wniosku dotyczącego wysokości należnego równoważnika powoduje, że prawo do równoważnika, bądź też prawo do równoważnika w określonej wysokości nie powstaje. Tym samym nie mają znaczenia prawnego motywy i okoliczności, z powodu których policjant nie składa wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania równoważnika za brak lokalu (tj. oświadczenia mieszkaniowego) mimo, że spełnia ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Natomiast wniosek taki może być złożony w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. W świetle przywołanych regulacji normatywnych stwierdzono, że przedmiotowe świadczenie przysługuje policjantowi spełniającemu ustawowe warunki od dnia złożenia stosownego oświadczenia. Stąd też, najwcześniej od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, można taki równoważnik przyznać na podstawie decyzji administracyjnej. Decyzja ta ma charakter konstytutywny /ex nunc./ tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego, a zatem prawo do równoważnika nie mogło powstać za okres wsteczny. (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.01.2016r., sygn. II SA/Wa, sygn. II SA/Wa 864/15). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taki charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego wywołuje ona skutki wyłącznie na przyszłość, a więc nie wcześniej niż od chwili złożenia odpowiedniego wniosku (Wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 grudnia 2010r., sygn. III SA/kr 770/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.12.2006, sygn. II SA/ Wa 580/06 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.07.2011, sygn. I OSK 450/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2015r., sygn. II SA/Wa 1233/14)., Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1233/14 z dnia 14.04.2015r.). W rezultacie powyższego organ uznał, że w przedstawionym powyżej stanie faktycznym i prawnym istnieją przesłanki do przyznania Skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki przewidzianej dla policjanta od dnia złożenia do organu stosownego oświadczenia mieszkaniowego tj. od dnia [...].10.2020 r., natomiast brak jest podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego przez policjanta świadczenia za okres od dnia [...].07.2020 r. do dnia [...].102020 r. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego policjant jest zobowiązany do niezwłocznego informowania - organu wydającego decyzję o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość; zawiadomienia o zmianach należy dokonać w formie oświadczenia mieszkaniowego. Od powyższej decyzji w zakresie w jakim utrzymywała ona w mocy punkt 3 rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego skargę do tut. Sądu wywiódł K. C. wnosząc o jej uchylenie. Jako główny argument skargi strona podniosła, iż sporne świadczenie przyznawane jest mocą decyzji o charakterze deklaratoryjnym. Stąd możliwe jest jego przyznanie również za okres poprzedzający złożenie stosownego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 92 ustawy o Policji. Materia odkodowywania w/powołanej normy prawnej była ostatnimi laty wielokrotnie przedmiotem zainteresowani Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Stąd zaszła konieczność wypracowania na poziomie Sądu kasacyjnego aktualnego, jednolitego i wiążącego stanowiska, rozwiewającego wątpliwości interpretacyjne. Zadania tego podjął się Naczelny Sąd Administracyjny i m.in. w wyroku wydanym w dniu 23 marca 2021 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 183/21 stwierdził, że decyzja w sprawie przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny. W uzasadnieniu przywołanego wyżej rozstrzygnięcia wyjaśniono, że : " zasadnicze znaczenie ma rozstrzygnięcie kwestii charakteru decyzji w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wydawanej w oparciu o przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje zmiany prawa, a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem decyzja ta jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – zob. uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06. Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji. Przepis art. 92 ust. 1 umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i bezspornie nie może być on interpretowany w oderwaniu od innych zawartych tam norm, z których wynika, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1). Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest zatem prawo do lokalu mieszkalnego. Wówczas, gdy nie może być ono zrealizowane, w grę wchodzą inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "przysługuje", oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Uprawnienie funkcjonariusza do rzeczonego świadczenia należy zatem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., na którego przepis § 3 powołuje się autor skargi kasacyjnej, wydane zostało z upoważnienia wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika. Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą będą przepisy ustawy o Policji. Zatem jak już wyżej wspomniano, decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Z poglądem skarżącego kasacyjnie, że datą graniczną, do której organ decyzyjny może sięgnąć wstecz, jest data złożenia przez uprawnionego policjanta oświadczenia mieszkaniowego oraz, że w przypadku równoważnika nie obowiązują przepisy o przedawnieniu roszczeń, nie można się zgodzić. Pogląd ten opiera się na błędnym założeniu. Nie uwzględnia on bowiem faktu, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany, decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji". Tut. Sąd w pełni zgadza się z w/zaprezentowanym poglądem Sądu kasacyjnego i traktuje go jak własny. To sprawia, że wykładnia zaprezentowana w skarżonej decyzji przez organ jest błędna. Stąd, także rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej części decyzji jawi się jako nieprawidłowe. Wywiedzione bowiem zostało z oceny stanu faktycznego, dokonanej przy zastosowaniu wadliwie dekodowanej normy prawnej. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby ocenić stan faktyczny, przez pryzmat wykładni art. 92 ustawy o Policji, zaprezentowanej przez tut. Sąd w niniejszym uzasadnieniu.