II SA/Wa 506/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia [...] J. K., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Raportem z dnia [...] października 2014 r. [...]. J. K. na podstawie art. 218 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. 2004 nr 239 poz. 2404) wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1992-2013 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.). Do przedmiotowego raportu policjant załączył oświadczenia innych policjantów. W uzasadnieniu powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. U 12/13 z dnia 27 maja 2014 r., w którym orzeczono, że § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. J. K. swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia uzasadnił tym, iż w sytuacji, gdy akta służbowe funkcjonariuszy Policji nie są archiwizowane przez cały okres służby funkcjonariusza, zaświadczenie jest niezbędne dla celów dowodowych przy ustalaniu wysokości świadczenia emerytalnego w ramach postępowania uregulowanego w ww. ustawie z dnia 18 lutego 1994 r., w przedmiocie wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], na podstawie przepisu art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że [...] J. K. w latach 1992 -2013 pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5 % podstawy, za każdy rok służby, to jest w warunkach określonych w § 4 pkt i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Odmowę organ pierwszej instancji uzasadnił stwierdzeniem, iż policjant nie posiada interesu prawnego do występowania z wnioskiem o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Interes taki istniałby po jego stronie wyłącznie wtedy, gdyby konkretny przepis prawa wymagał od niego posiadania takiego zaświadczenia. Żaden natomiast przepis prawa nie nakłada na funkcjonariusza Policji, będącego w czynnej służbie i wobec którego nie toczy się postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby, obowiązku posiadania zaświadczenia, które jest wymagane dopiero w sytuacji, gdy rozpocznie się tryb związany ze zwolnieniem ze służby i przejściem funkcjonariusza na emeryturę, która to okoliczność w niniejszej sprawie nie nastąpiła. Organ zauważył, że przepisy dot. możliwości podwyższania, emerytury z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, obowiązują od dnia 24 maja 1994 r., tj. od dnia wejścia wżycie ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku. Zgodnie z delegacją ustawową zawartą w przepisie art. 15 ust. 6 cyt. ustawy, Rada Ministrów została zobowiązana do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3 ustawy. Przedmiotową kwestię reguluje aktualnie obowiązujące, od dnia 1 czerwca 2005 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku. Komendant zaznaczył, że emerytura policyjna przysługuje - co do zasady - funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby w Policji (art. 12. w/w ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.). Z kolei przepis § 14 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Z powyższego wynika expressis verbis, że żądane przez policjanta zaświadczenie jest środkiem dowodowym w toczącym się przed Dyrektorem Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW postępowaniu, w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Zatem, skoro przepis dotyczący spornego zaświadczenia zamieszczony jest w regulacji dot. funkcjonariuszy zwolnionych ze służby (w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 38 w/w ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...)), a nie w ustawie o Policji (lub wydanych na podstawie przepisach wykonawczych), tj. w regulacji dot. funkcjonariuszy w służbie, to oczywistym jest wydanie takiego zaświadczenia ubiegać się może wyłącznie funkcjonariusz zwolniony ze służby posiadający staż służby uprawniający do resortowego zaopatrzenia emerytalnego. Organ pierwszej instancji nie wykluczył możliwości, aby J. K. domagał się udokumentowania przez przełożonych zdarzeń czy czynności podejmowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, zgodnie z obowiązującą procedurą (np. poprzez sporządzenie rocznych kart służby potwierdzających podejmowanie w każdym roku służby konkretnych interwencji w warunkach zagrożenia życia i zdrowia) i włączania takiej dokumentacji do swoich akt osobowych - celem ewentualnego wykorzystania po zwolnieniu ze służby. Od postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. J. K. wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Policji. Skarżący wskazał, że warunkiem zaistnienia interesu prawnego nie jest obowiązywanie lub rozwiązanie stosunku służbowego, a zwolnienie funkcjonariusza ze służby i posiadanie wymaganego stażu służby. Zauważył, iż zgodnie z § 3 ust. 2 pkt lI zarządzenia nr 678 KGP z dnia 17 czerwca 2005 r. w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych dokumenty służące do celów emerytalnych, powinny być gromadzone w aktach osobowych policjanta. Tymczasem obowiązujące przepisy dot. archiwizacji dokumentów powodują, iż dokumenty te są przechowywane przez okres 2-5 lat, a następnie niszczone. Skoro udokumentowany przebieg jego służby uległ brakowaniu, to zasadniczo jedynym przysługującym mu środkiem jest uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia. J. K. zakwestionował twierdzenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o braku po jego stronie interesu prawnego do żądania wydania zaświadczenia. Podniósł, że Komendant w dniu [...] września 2009 r. wydał czynnemu policjantowi zaświadczenie o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. J. K. nie zgodził się z argumentacją organu, iż wydanie zaświadczenia może nastąpić jedynie w oparciu o prowadzone przez organ ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, a nie w oparciu o oświadczenie samego zainteresowanego, zeznania wskazanych przez niego świadków czy też dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. Komendant Główny Policji rozpoznając zażalenie zauważył, że postępowanie w sprawach zaświadczeń, uregulowane w dziale VIII k.p.a., nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a. Ma jedynie charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się odnosi. Zaświadczenie nie jest samodzielnym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a środkiem dowodowym. Może być wykorzystane w innej sprawie w celu udowodnienia pewnych okoliczności i w tym tylko znaczeniu ma wpływ na możliwość realizacji pewnych uprawnień i obowiązków, ale samo w żaden sposób tych praw i powinności nie kształtuje. Organ wskazał na treść przepisu art. 217 § 2 k.p.a. W ocenie Komendanta w przedmiotowej sprawie konieczne jest ustalenie czy [...]. J. K. w obecnym stanie faktycznym i prawnym, legitymuje się interesem prawnym, który upoważniałby go do wystąpienia z żądaniem wydania zaświadczenia i jednocześnie obligował organ do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego żądania. Komendant stwierdził, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza. Komendant uznał więc, że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., jest środkiem dowodowym w postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczeń z tego tytułu. Postępowanie takie wszczynane jest na wniosek funkcjonariusza zwolnionego ze służby (art. 32 ust. 3 i art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.). Oznacza to, zdaniem organu, że interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia jest związany z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury. Kwestia ustalania uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego uzależniona jest natomiast od zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Komendant wskazał, że żaden przepis prawa nie nakłada na funkcjonariusza Policji, będącego w czynnej służbie i wobec którego nie toczy się postępowanie o zwolnienie ze służby, obowiązku posiadania przedmiotowego zaświadczenia. Jest ono wymagane dopiero w sytuacji, gdy rozpocznie się tryb związany ze zwolnieniem ze służby i przejściem funkcjonariusza na emeryturę. Nie można także skutecznie wywodzić istnienia po stronie funkcjonariusza interesu prawnego z faktu rozważania przez niego ewentualnego odejścia ze służby na emeryturę. Organ odwoławczy dostrzegł, iż wobec J. K. nie został zainicjowany tryb zwolnienia ze służby w Policji. Oznacza to, że Komendant Wojewódzki Policji w K. słusznie uznał, że policjant nie ma interesu prawnego w żądaniu ustalenia przez organ administracji okoliczności warunkujących podwyższenie emerytury, ponieważ ustalenie tych okoliczności następuje w postępowaniu przed organem emerytalnym ustalającym prawo do emerytury i wysokość tego świadczenia. Komendant Główny Policji przyjął, że w danym stanie faktycznym nie ma prawnych przesłanek do żądania przez policjanta od organu wydania zaświadczenia, stwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Komendant powołując się na treść przepisu art. 218 § 1 k.p.a. uznał, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Niedopuszczalne jest natomiast w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zaświadczenie jest bowiem czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści jest każdorazowo postępowaniem indywidualnym, niezależnym, znajdującym oparcie w określonym stanie faktycznym. Dla bytu przedmiotowego postępowanie nie ma znaczenia stan faktyczny dotyczący innych funkcjonariuszy. Mając na uwadze powyższe Komendant Główny Policji wydał powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. Na postanowienie to J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił: 1. błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania mu zaświadczenia, potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury 2. błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegający na stwierdzeniu braku interesu prawnego w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia i uznanie, że ustalenie tych okoliczności nastąpi dopiero w postępowaniu przed organem emerytalnym, który ustala prawo do emerytury i wysokość tego świadczenia; 3. naruszenie art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że organ I instancji w sposób należyty przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w sytuacji gdy organ I instancji ustalił, iż posiada on interes prawny pozwalający mu na uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia; - art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a., polegające na braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie nienależytego i błędnego uzasadnienia postanowienia z uwagi na to, że organ II instancji w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego jego zdaniem J. K. może starać się o uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia dopiero po odejściu ze służby; - art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania w sprawie. Skarżący zakwestionował prawidłowość wydanego w drugiej instancji postanowienia. Wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracyjny wydaje zaświadczenie na żądanie osoby wnioskującej. Z treści art. 217 § 2 k.p.a. wynika, iż ustawodawca rozróżnia dwa rodzaje zaświadczeń, tj. zaświadczenia wydawane, gdy wymaga tego przepis prawa (art. 217 § pkt 2 pkt 1 k.p.a.) oraz zaświadczenia wydawane na żądanie strony, która wykaże swój interes prawny (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W pierwszym wypadku organ administracyjny ma obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega badaniu, bowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. Natomiast w wypadku, gdy podmiot domaga się wydania zaświadczenia, powołując się na swój interes prawny, organ musi przed wydaniem zaświadczenia ustalić, czy osoba ubiegająca się rzeczywiście ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Obowiązek wydania zaświadczenia powstaje wówczas z chwilą stwierdzenia istnienia interesu prawnego. J. K. zauważył, że zgodnie z treścią § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r., dokumentem stanowiącym podstawę do podwyższenia emerytury policyjnej z tytułu pełnienia służby w szczególnych warunkach, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwy organ Policji. Przepis ten konstytuuje zatem wymóg posłużenia się zaświadczeniem w celu udokumentowania okresów służby pełnionych w szczególnych warunkach, co stanowi podstawę do podwyższenia emerytury funkcjonariusza. Zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. zaświadczenie wydawane jest na żądanie funkcjonariusza. Skarżący wskazał, iż orzecznictwo w kwestii przesłanek wydania zaświadczenia dla funkcjonariusza nie jest jednolite, powołując przy tym, korzystny dla niego wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 579/10. Zdaniem skarżącego, w tej sytuacji zasadny jest zarzut dotyczący błędnego ustalenia przez organ administracji okoliczności warunkujących podwyższenie emerytury. Interes prawny skarżącego uzasadnia fakt, iż postępowanie w sprawie o wydania zaświadczenia, z uwagi na swój przedmiot może okazać się czasochłonne i skomplikowane. Skarżący zaznaczył, że w zażaleniu wskazał, iż dokumentacja dotycząca przebiegu jego służby jest po upływie 2-5 lat niszczona. Co więcej, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie o sygn. U 12/13 , zmieniła się w sposób fundamentalny optyka patrzenia na szczegółowe warunki podwyższania emerytur funkcjonariuszy, co dodatkowo uzasadnia jego starania o uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organ I i II instancji prowadzi nie tylko do niekorzystnego dla odchodzącego na emeryturę funkcjonariusza wydłużenia procedury związanej z ustaleniem prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz określenia wysokości świadczenia z tego tytułu. Nadto funkcjonariusz odchodzący na emeryturę nie jest także pewny tego, czy dokumenty utrwalające przebieg jego służby nie zostały zniszczone. Powyższe powoduje, że odchodzący na emeryturę funkcjonariusz nie jest pewien wysokości świadczenia emerytalnego, jakie może zostać mu przyznane przez właściwy organ emerytalnorentowy. J. K. uważa, że to na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a postępowanie organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. W tym zakresie organy I instancji niejednolicie stosują przywołane przez siebie przepisy, ponieważ niektórym funkcjonariuszom przedmiotowe zaświadczenia są wydawane. Organ I instancji nie ustalił faktu, iż posiada on interes prawny pozwalający mu na uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia. Uznać w konsekwencji należy, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, a organ II instancji ten stan rzeczy zaaprobował. Za niedopuszczalną skarżący uznał sytuację, w której organ nie uzasadnił dlaczego nie uwzględnił pozostałych zarzutów skarżącego, czym dodatkowo naruszył także art. 7,8 i 77 § 1 k.p.a W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał ustalenia poczynione w zaskarżonym postanowieniu. Potwierdził, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym obligującym organ do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Z analizy art. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., art. 38 tejże oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wynika, że interes prawny w zakresie żądania wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury dotyczy tylko funkcjonariuszy Policji, o których mowa w art. 1 ustawy emerytalnej. Nie można rozciągać mocy obowiązywania aktu wykonawczego poza krąg podmioty wyznaczony aktem wyższego rzędu. Dla organu bezspornym jest to, że w stosunku do skarżącego nie znajdzie zastosowania pkt 1 w/w paragrafu. Przyjęcie innego sposobu rozumowania tj. wykazywania, że pomimo braku przepisu prawa materialnego nakazującego czynnemu policjantowi legitymowanie się zaświadczeniem określonym w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia uzasadnia jednak wydanie takiego zaświadczenia na bazie art. 217 § 2 pkt 2 kpa jest błędne. W ocenie organu może prowadzić do obejścia art. 217 § pkt 1 kpa. Sama chęć skarżącego do dysponowania zaświadczeniem nie jest wystarczającą przesłanką do wykazania interesu w legitymowaniu się zaświadczeniem w rozumieniu przepisów art. 217 k.p.a. i żądania jego wydania w trybie tych przepisów. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje jego legalność z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonego postanowienia nie stwierdził, aby Komendant Główny Policji utrzymując w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonych postanowień stanowiły przepisy działu VII k.p.a., w tym art. 217 § 1 i następne. W myśl art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2)osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, iż zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, Lex nr 1311429). Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12, Lex nr 1452122). W związku z tym interes prawny w żądaniu wydania przedmiotowego zaświadczenia jest związany z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury policyjnej lub jej wysokości. Z kolei kwestia uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego uzależniona jest od zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Powyższe potwierdza stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w myśl którego żaden przepis prawa nie nakłada na funkcjonariusza Policji, będącego w czynnej służbie i wobec którego nie toczy się postępowanie o zwolnienie ze służby, obowiązku posiadania przedmiotowego zaświadczenia. Zaświadczenie takie jest zaś wymagane dopiero w sytuacji, gdy rozpocznie się tryb związany ze zwolnieniem ze służby i przejściem funkcjonariusza na emeryturę. Nie można także skutecznie wywodzić istnienia po stronie funkcjonariusza interesu prawnego z faktu rozważania przez niego ewentualnego odejścia ze służby na emeryturę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1184/10, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu służby w latach 1992-2013, w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby, tj. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, odpowiadają prawu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, co do braku po stronie J. K. – funkcjonariusza pozostającego w służbie – interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin. Zasadnie organy wskazały, że obecnie wnioskodawca ma wyłącznie interes faktyczny, co nie stanowi podstawy do skutecznego żądania wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. Okoliczność podniesiona przez skarżącego w zażaleniu dotycząca wydania przez organ innemu funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, nie stanowi podstawy do wywodzenia przez J. K. interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia. Poza wszystkim, kwestia prawidłowości wydania innej osobie zaświadczenia o określonej treści nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Sąd podziela pogląd organów, że interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury związany jest z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury. Interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia musi być aktualny w chwili złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Z akt sprawy nie wynika, aby przed Dyrektorem Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego M. G. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 868/11, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1993 r., sygn. akt II SA 1783/93 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Pozostawanie funkcjonariusza w służbie wyklucza istnienie interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia wskazanej wyżej treści. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 579/10, a przywołanego przez skarżącego w zażaleniu od orzeczenia pierwszej instancji. Argumenty skarżącego dotyczące określonego czasu archiwizacji dokumentów z zakresu przebiegu służby funkcjonariusza Policji także nie stanowią o istnieniu interesu prawnego. Reasumując, zdaniem Sądu organy, wbrew zarzutom skarżącego, nie naruszyły w tej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, a także art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji zawierają wymagane prawem elementy i wyjaśniają zasadność podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W sprawie nie zostały naruszone także przepisy art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 200 powołanej wyżej ustawy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.