II SA/Wa 51/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. D. na uchwałę nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2023 r. w przedmiocie niezakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić E. D. uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 (dwustu) złotych. E.D. (dalej: Skarżąca) pismem z dnia 30 listopada 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) skargę na uchwałę nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: Organ) z dnia [...] października 2023 r. w przedmiocie niezakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej (dalej: Uchwała). Organ pismem z dnia 5 stycznia 2024 r. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych, ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na niespełnienie przez Skarżącą wymogów zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Na podstawie art. 58 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (§ 1 pkt 1), czyniąc to postanowieniem, a może to uczynić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). Pozytywne określenie właściwości sądów administracyjnych oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania (zaniechania) organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 P.p.s.a. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Punkty 5 i 6 art. 3 § 2 P.p.s.a. przewidujące kognicję sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego pozostają w ścisłym związku z przepisami ustaw regulujących ustrój samorządu terytorialnego, które określają nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz zaskarżanie do sądu administracyjnego aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku gmin (miast), jak wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.), do sądu administracyjnego może być zaskarżona uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten obejmuje nie tylko uchwały i zarządzenia organów gminy stanowiące akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), lecz także uchwały i zarządzenia podjęte przez organy gminy z zakresu administracji publicznej, które nie są aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Analiza zarówno art. 3 ust. 2 pkt 6 P.p.s.a., jak i art. 101 ust. 1 u.s.g., prowadzi do wniosku, że dla stwierdzenia kognicji sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy (przez który należy rozumieć także organ jednostki pomocniczej gminy), które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, czy uchwała lub zarządzenie zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym sprawa taka może dotyczyć większej lub mniejszej grupy osób, a nawet określonej osoby. Zasadnicze znaczenie ma to, czy akt został podjęty przez organ gminy i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08; CBOSA) Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są przedmiotem regulacji zawartych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725; dalej: u.o.p.l.), a nie przewiduje ona dla załatwiania spraw dotyczących przyznawania lokali socjalnych prawnej formy aktu administracyjnego. Zarówno dla odpłatnego używania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5 ust. 1-3 u.o.p.l.), jak i najmu wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23 ust. 1-4 u.o.p.l.) przewidziano formę czynności cywilnoprawnej, co powoduje, że spory w tym zakresie co do zasady rozstrzygają sądy powszechne. Administracyjnoprawny charakter ma wyłącznie pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej przez gminę, kończący się podjęciem uchwały w sprawie umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu bądź odmowy takiego zakwalifikowania. Uchwała wydana w tym przedmiocie podlega kontroli sądu administracyjnego. Rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 6561/21, CBOSA). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest Uchwała podjęta w związku z wnioskiem Skarżącej o uregulowanie tytułu prawnego do wskazanego lokalu po śmierci najemcy. Podstawę prawną stanowiska Organu stanowi § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Mazow. z 2019 r., poz. 14836 ze zm.). Zgodnie z nim pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która za pisemną zgodą Miasta lub na podstawie odrębnych przepisów była uprawniona do zamieszkiwania i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, jeżeli najemca lub były najemca zmarł, a osoba, która pozostała w lokalu, nie wstąpiła w najem na podstawie przepisów prawa cywilnego. Cytowany przepis nie odnosi się do kwestii umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu bądź odmowy takiego zakwalifikowania. Stanowi natomiast regulację dopuszczającą możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma elementów publicznoprawnych. Co za tym idzie, uchwała podjęta na podstawie tego przepisu ma charakter oświadczenia woli, a nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 3210/21, oraz z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2557/19, CBOSA). Zgodnie z art. 232 P.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego do dnia rozpoczęcia rozprawy (§ 1 pkt 1), a może to uczynić na posiedzeniu niejawnym (§ 2). Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd postanowił jak w pkt. 1 sentencji, natomiast na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jak w pkt. 2 sentencji.