II SA/Wa 517/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia ponaglenia postanawia: odrzucić skargę Postanowieniem z [...] marca 2024 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ"), mając za podstawę art. 37 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), oddalił ponaglenie K. J. (dalej: "skarżący") wniesione [...] marca 2024 r., a dotyczące wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1032/08. W powyższym postanowieniu organ zawarł pouczenie o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący, stosując się do wzmiankowanego pouczenia, wywiódł skargę do tutejszego Sądu w dniu [...] marca 2024 r. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie KGP zostało wydane w oparciu o art. 37 § 6 k.p.a. i rozstrzygało o "oddaleniu ponaglenia" skarżącego z 5 marca 2024 r. Instytucja ponaglenia została uregulowana w przepisach art. 37 § 1-8 k.p.a. I tak stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) - § 1. Ponaglenie zawiera uzasadnienie (§ 2). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (§ 3). Jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Przepisów § 4-8 nie stosuje się (§ 3a). Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego (§ 4). Organ, o którym mowa w § 3, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania (§ 5). Organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (§ 6). Organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić postanowienie, o którym mowa w § 6, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu (§ 7). W przypadku, o którym mowa w § 3 pkt 2, przepisów § 4, 6 i 7 nie stosuje się. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (§ 8). Złożenie ponaglenia nie wszczyna odrębnej sprawy administracyjnej, lecz pozostaje jedynie wymogiem skutecznego złożenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (vide art. 53 § 2b p.p.s.a.). Jego rozpoznanie nie zmierza zatem do merytorycznego załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia, lecz do zmobilizowania organu prowadzącego postępowanie do jego zakończenia (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 595/20 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": orzeczenia.nsa.gov.pl). Specyfika instytucji ponaglenia prowadzi do konstatacji, iż rozpoznając ten środek prawny, organ winien zachować się w jeden ze sposobów, o których mowa w art. 37 § 6 k.p.a. (vide wyrok NSA z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1984/21). Ponaglenie nie stanowi trybu instancyjnego, jak ma to miejsce w przypadku zażalenia lub odwołania. Te ostatnie środki zaskarżenia wymagają merytorycznego rozpatrzenia, aby został spełniony warunek dopuszczalności skargi określony w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. W przypadku rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie oznacza możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego, gdyż skardze przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. podlega bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania (vide wyroki NSA z 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2011/19 i z 27 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 244/20). Obowiązek sądu w zakresie rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy (vide postanowienie NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18 oraz wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18). Skoro sposób rozpatrzenia ponaglenia nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to w konsekwencji należy przyjąć, że także oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia nie może być warunkiem dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3092/19). Podsumowując należy stwierdzić, iż ponaglenie z jednej strony posiada charakter incydentalny (wpadkowy), gdyż ma na celu likwidację bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, zaś z drugiej strony stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność bądź przewlekłość organu. Tak skonstruowany środek prawny jakim jest ponaglenie nie inicjuje ani nie kończy postępowania administracyjnego. W konsekwencji stanowisko organu w przedmiocie ponaglenia, w tym postanowienie, jest niezaskarżalne - nie przysługuje na nie zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Według art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przepis art. 58 § 3 p.p.s.a. wskazuje, że sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżenie postanowienia, wydanego po rozpoznaniu ponaglenia, należy zaliczyć do "innych przyczyn" niedopuszczalności, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Odnotować przy tym wypada, iż KGP nie tylko błędnie pouczył skarżącego o prawie wniesienia skargi na postanowienie z 18 marca 2024 r. nr [...], ale też zawarł w tym postanowieniu rozstrzygnięcie nieprzewidziane w zamkniętym katalogu sposobów załatwienia ponaglenia wymienionych enumeratywnie w przepisie art. 37 § 6 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.