II SA/Wa 551/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak, Danuta Kania, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej gazowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 2 i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S.C. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zezwalającej S.C. na posiadanie broni palnej gazowej do ochrony osobistej, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł, że decyzja przyznająca pozwolenie na broń nie wygasła. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że S.C. uzyskał pozwolenie na broń palną gazową do ochrony osobistej w 1994 r. na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy z 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych. Z dniem 20 marca 2000 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, która przepisem art. 15 ust. 4 nałożyła na posiadaczy pozwoleń na broń m.in. do ochrony osobistej obowiązek okresowego, co 5 lat, przedstawiania orzeczeń lekarskich i psychologicznych, potwierdzających zdolność zdrowotną i psychiczną do dysponowania przez te osoby bronią. Przepis ten obejmuje także osoby, które pozwolenie uzyskały na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów (ustawodawca mocą art. 52 ustawy o broni i amunicji zachował ważność tych pozwoleń), a taką osobą jest S.C. Dlatego też Komendant Wojewódzki Policji w L. pismem z dnia 11 sierpnia 2011 r. przypomniał stronie, iż nie wywiązała się z tego obowiązku (termin jego realizacji upływał z dniem 20 marca 2005 r.) zobowiązując ją jednocześnie do przedstawienia w terminie 14 dni od otrzymania pisma orzeczeń oraz informując o konsekwencjach jego nieprzedłożenia. Ponieważ w wyznaczonym terminie strona nie przedłożyła orzeczeń, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń gazową. W odpowiedzi na to, S.C. zrezygnował z pozwolenia na broń gazową (k. 18 i 22). W tej sytuacji organ I instancji przyjął, że zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i na mocy tego przepisu orzekł o wygaśnięciu decyzji, którą S.C. przyznano pozwolenie na broń. Od tej decyzji S.C. wniósł w ustawowym terminie odwołanie do Komendanta Głównego Policji, podnosząc, że nie posiada żadnych uzależnień i nigdy nie był karany i nie rozumie dlaczego wzywa się go do przedłożenia orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, tym bardziej, że posiada pozwolenie na broń na czas nieograniczony. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z materiałem dowodowym sprawy oraz odwołaniem, stwierdził, że zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdza się wygaśnięcie decyzji wydanej w I instancji, jeżeli decyzja ta stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Decyzja staje się bezprzedmiotowa np. na skutek złożenia przez stronę rezygnacji z prawa nabytego tym aktem administracyjnym. Organ wskazał, iż jakkolwiek strona złożyła taką rezygnację, to w sytuacji, gdy organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia jej pozwolenia na broń, to nie mógł on rozstrzygać w tym zakresie, tj. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, lecz winien zakończyć wszczęte postępowanie administracyjne na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy o broni i amunicji. Organ podał, że niewykonanie obowiązku aktualizacji orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, o którym mowa w art. 15 ust. 4 ustawy o broni i amunicji, skutkuje bowiem obligatoryjnym cofnięciem pozwolenia na broń. Oznacza to zatem, zdaniem organu, że w rozpoznawanej sprawie konieczne jest zakończenie już wszczętego postępowania administracyjnego, a wynik rozstrzygnięcia zależeć będzie od potraktowania przez stronę wymogu określonego w art. 15 ust. 4 ustawy o broni i amunicji. S.C. dnia 28 lutego 2012 r., za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, uzupełnioną następnie pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu skargi podał, że nie rozumie dlaczego zabiera mu się prawa nabyte bezterminowo. Zarzucił ponadto organowi, że nie został przez niego poinformowany przez 7 lat o konieczności zrobienia badań. Podał, że jest [...], nie posiada żadnych nałogów i że nie był nigdy karany. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska, wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta ogranicza się do zakresu określonego ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej w skrócie jako p.p.s.a.) oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Badając sprawę pod tym kątem, wskazać należy, że skarga jest uzasadniona. Podkreślić należy, że organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł, że decyzja przyznająca pozwolenie na broń nie wygasła, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) przepis ten uległ zmianie. Wskazać należy również, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana po pierwsze: z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie: konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero łączne spełnienie tych dwóch przesłanek daje organowi II instancji możliwość od uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Nowelizacja art. 138 § 2 k.p.a. miała na celu ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze. Celem tej zmiany było skrócenie czasu trwania postępowań administracyjnych poprzez dalsze ograniczenie możliwości przekazywania spraw do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji bez koniecznej potrzeby. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny. W piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 11, C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 519 - 520), co oznacza, iż przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne. W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się, co prawda, przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, jednak aktualne pozostało dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej ze względu na braki postępowania wyjaśniającego (Piotr Przybysz – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 8, Lexis Nexis, Warszawa 2012, str. 366). Należy zauważyć, że przepis art. 138 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie organ decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jedynie uchylił decyzję organu I instancji, a zatem zawarł w sentencji decyzji rozstrzygnięcie nieznane polskiej procedurze administracyjnej. Wskazać należy, że decyzja składa się z osnowy i uzasadnienia, jednakże podkreślić należy, że brzmienia osnowy nie można ustalać na podstawie treści uzasadnienia. To bowiem osnowa decyzji zawiera rozstrzygnięcie o przedmiocie sprawy i ją załatwia, a uzasadnienie decyzji tylko rozstrzygnięcie to motywuje. Stąd osnowa decyzji musi jasno i jednoznacznie zostać sformułowana obejmując takie właśnie rozstrzygnięcie zamieszczone w odpowiedniej części decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 248/11). Utrwalone jest stanowisko doktryny i judykatury, że katalog rozstrzygnięć, do wydania których uprawnione są organy odwoławcze, został wyczerpująco uregulowany w art. 138 k.p.a. i jego wykładnia musi być ścisła, co oznacza zakaz formułowania innej treści niż tamże określonej (p. przykładowo Andrzej Wróbel w Komentarzu do art. 138 k.p.a. – System Informacji Prawnej LEX, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 221/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1829/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Rz 157/11, wszystkie publikowane na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest przeto jedynie uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji bez dalszego rozstrzygnięcia przewidzianego w przywołanym przepisie, tj. przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (§ 2). Takie wyrzeczenie uznawane jest w orzecznictwie za wydane bez podstawy prawnej, a w konsekwencji tego taka decyzja wyczerpuje przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 13 października 1983 r., sygn. akt SA/Kr 706/83 (GAP 1987, Nr 5, str. 43), 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1509/99; niepubl.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w obecnym składzie je podziela. Prowadzi to do konkluzji o istotnej wadzie zaskarżonej decyzji. Wobec tego, że w sprawie nie wystąpiły przeszkody z art. 156 § 2 k.p.a. (decyzja organu odwoławczego ma charakter procesowy), wycofanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego nastąpiło z powodu obciążającej ją wady nieważności. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Komendant Główny Policji rozpozna odwołanie i rozstrzygnie sprawę mając na uwadze ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu odnośnie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 orzekł, jak w sentencji.