II SA/Wa 633/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Iwona Maciejuk, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A.S. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] - oddala skargę - Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowała skarga A.S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.). Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o upoważnienie zawarte w przepisie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2) i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150). Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. rada gminy uchwala: "2) zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy". Natomiast w art. 21 ust. 3 tej ustawy wskazano kryteria przy pomocy których rada gminy może określić zasady przeznaczania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. wynika jasny obowiązek gminy do stworzenia warunków dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy. Obowiązkiem gminy jest także zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych dla gospodarstw domowych o niskich dochodach, zapewnianie lokali socjalnych i lokali zamiennych, a co wynika wprost z przepisu art. 21 ust. 1 pkt 2) w/w ustawy. Dokładna analiza treści ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. wskazuje jednak, iż zaspokajanie przez gminę potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych wspólnoty samorządowej uzależnione zostało jedynie od spełnienia warunku "niskich dochodów" w tych gospodarstwach (wniosek z art. 4 ustawy). Dalej skarżąca wskazała, że jakkolwiek przepis art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. wskazuje, iż zawarte w nim wyliczenie stosownych okoliczności nie jest wyczerpujące - ustawodawca użył w tym przepisie sformułowania iż: "zasady wynajmowania (...) powinny określać w szczególności", to jednak ustawowe określenie warunków dopuszczających zawarcie umowy najmu w art. 4 ust. oraz w art. 5, art. 6 i art. 9 ustawy, wyklucza dopuszczalność wprowadzenia przez radę gminy innych jeszcze warunków, w tym warunków finansowych, nie mających umocowania w ustawie. A.S. stwierdziła, że w niniejszej sprawie zachodzi związek między własną indywidualną sytuacją prawną a zaskarżoną uchwałą oraz, że powoduje on następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków. Podniosła że Zarząd Dzielnicy [...] rozpoznając wnioski skarżącej odmówił przyznania jej lokalu z zasobów gminnych powołując się na postanowienia zaskarżonej uchwały. Ponadto stwierdziła, że Zarząd Dzielnicy [...] zamierza dokonać sądowego opróżnienia zajmowanego przez nią lokalu nie licząc się z jej sytuacją życiową i materialną. W tej sytuacji skarżąca posiada indywidualny i konkretny interes prawny dający podstawę do zaskarżenia uchwały. Na podstawie zaskarżonej uchwały utraciła bowiem uprawnienie do korzystania z zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie może także otrzymać innego lokalu z zasobów gminy. Zdaniem skarżącej postanowienia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. doprowadziły do sytuacji w której mimo, że znajduje się w obiektywnie trudnej sytuacji życiowej oraz ma niskie dochody to nie może otrzymać innego lokalu w zamian. Skarżąca uważa, że uchwała z dnia 9 lipca 2009 r. została podjęta z przekroczeniem przez Radę m.st. Warszawy upoważnienia zawartego w przepisach prawa materialnego, tj. w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2) i ust. 3, a także w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez: 1) ustalenia zawarte w § 31 ust. 1-6 uchwały i wprowadzenie do niej pozaustawowych kryteriów oceny statusu prawnego osób, które nie wstąpiły w stosunek najmu po śmierci najemcy w trybie art. 691 k.c. albo pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę, jako dodatkowych warunków wstąpienia w umowę najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy, które muszą zostać spełnione łącznie, tj.: a) wprowadzenie nieznanego ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. kryterium zamieszkiwania i prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z najemcą przez co najmniej okres siedmiu lat; b) wprowadzenie nieznanego ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego w wysokości 15 m2 na każdą osobę uprawnioną oraz w wysokości 30 m2 w przypadku gospodarstwa jednoosobowego; c) wprowadzenie nieznanego ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. kryterium niezalegania z opłatami za korzystanie z lokalu; d) wprowadzenie nieznanego ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. kryterium minimum dochodowego nieprzekraczającego 160 % minimum dochodowego wskazanego w § 1 pkt 26) uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. Podkreśliła, że ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia "zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy" (art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy). Tymczasem Rada Warszawy zamiast ustalić tryb postępowania z osobami, które nie spełniają wymogów wynikających z przepisu art. 691 k.c., działając już poza upoważnieniem ustawowym samodzielnie wprowadziła, nieznane ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r., kryteria oceny dopuszczalności wstąpienia w najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy po dotychczasowym najemcy; 2) ustalenia zawarte w § 4 pkt 2 uchwały oraz w § 1 pkt 26) i 27) uchwały poprzez zastosowanie pojęcia "minimum dochodowego" oraz "niedostatku" w miejsce przewidzianego ustawą pojęcia "gospodarstwa domowego o niskich dochodach". Takie postanowienia uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. stanowią nieuprawnioną modyfikację zapisu ustawowego. W zakresie powtórzeń i modyfikacji przepisów rangi ustawowej, orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie już wskazywało, że jako działania wysoce dezinformujące, mają charakter naruszenia prawa. Uprawnienia gminy określone w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. mogą być realizowane jedynie w normatywnych ramach wyznaczonych przepisami tej ustawy, a nie poprzez samodzielne ustalanie kryteriów oceny wniosków osób o wstąpienie w najem jak ma to miejsce w § 5 ust. 1-4 uchwały oraz § 6 ust. 1 poprzez wprowadzenie dodatkowych pozaustawowych kryteriów oceny wniosków dla osób ubiegających się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, innych niż kryterium dochodowe wymagane przepisem art. 4 ust. 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 1) ustawy z dnia 21 czerwca 2016 r. W konkluzji skarżąca wskazała, że postanowienia uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. doprowadziły do sytuacji, w której na skutek zastosowania dodatkowych kryteriów oceny jej sytuacji faktycznej i życiowej a nie znajdujących uzasadnienia w prawie materialnym i kompetencjach Rady Warszawy, straciła prawo do zajmowania lokalu mieszkalnego z zasobów gminy, w którym mieszka od lat. Odmówiono jej również, powołując się na zaskarżoną uchwałę prawa do lokalu mieszkalnego na zasadach ogólnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że A.S. nie posiada interesu prawnego koniecznego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Dalej organ wskazał, że przepis § 31 ust. 1 uchwały najmowej nie przekracza upoważnienia ustawowego z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. W opinii skarżącej poprzez zwrot "zasady postępowania" należy rozumieć wyłącznie tryb rozpatrywania wniosków bez możliwości ustanawiania kryteriów, od których uzależnione będzie wstąpienie wnioskodawcy w stosunek najmu. Powyższe stanowisko nie znajduje uzasadnienia ani w brzmieniu, ani w celu przedmiotowego przepisu. Zasady postępowania w stosunku do osób pozostałych w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, powinny zmierzać do stabilizacji praw dotychczas uprawnionych, z uwzględnieniem sytuacji materialnej i rodzinnej osób zajmujących dany lokal, jak również zasad ogólnych przyjętych do oceny przyznawania uprawnień do zawarcia umowy na czas nieokreślony oraz umów o lokale socjalne. Mogą zarazem przewidywać odstępstwa od zasad ogólnych ze względu na okres zamieszkiwania w dotychczasowym lokalu oraz charakter związków rodzinnych z dotychczas uprawnionym najemcą (tak Roman Dziczek, Komentarz do art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, LexPolonica). Organ zwrócił uwagę, że skarżąca nie zamieszkiwała wraz z najemcą do dnia jego śmierci. W przedmiotowym lokalu zamieszkała dopiero ponad 7 miesięcy po śmierci najemcy (okoliczność bezsporna). Powyższa okoliczność wskazuje, że nie jest ona osobą, o której mowa w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, gdyż nie jest osobą, która pozostała w lokalu, w którego najem nie wstąpiła po śmierci najemcy. Powyższy argument dodatkowo potwierdza brak interesu prawnego Skarżącej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, upoważniającego ją do zaskarżenia tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1488/16 odrzucił skargę A.S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że w rozpoznawanej sprawie interesu prawnego do kwestionowania uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, nie można wyprowadzić z powoływanych przez skarżącą uchwał Zarządu Dzielnicy [...] wydawanych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku zakwalifikowanie do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 reguluje ogólne zasady kwalifikowania do najmu lokali. Nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że uchwała narusza jej prawo jako mieszkańca wspólnoty samorządowej do otrzymania lokalu będącego w zasobie mieszkaniowym gminy. Strona posiada interes prawny (na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) do zaskarżenia indywidualnej uchwały wydanej w przedmiocie wniosku o zakwalifikowanie do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OPS 4/08 ONSAiWSA 2008/6/90). Nie można jednak uznać, że taki sam interes posiada skarżąca w stosunku do uchwały regulującej ogólne zasady kwalifikowania do najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Nie istnieje żaden przepis prawa, z którego wynikałby interes prawny skarżącej do kwestionowania takiej uchwały. Zaskarżona uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa z zakresu prawa administracyjnego publicznego (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego akt I OSK 53/08). Miasto Stołeczne Warszawa wykonując swoje ustawowe kompetencje gospodarowania nieruchomościami wynikające z ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) – jako podmiot niezależny – określa przesłanki kwalifikujące osoby do skorzystania z jej mieszkaniowego zasobu. Miasto Stołeczne Warszawa zostało upoważnione do określenia w uchwale zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem będącym w jej dyspozycji. Skarżąca (nawet gdy jest mieszkańcem Warszawy) nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu takiego aktu. Nie istnieje przepis prawa, kreujący po jej stronie interes prawny do kwestionowania takiej regulacji. Skarżąca ma jedynie interes faktyczny w zmianie zasad kwalifikowania do najmu lokalu gminy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowił przepis art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła A.S., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, zarzucając Sądowi naruszenie art. 58 § 1 ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez odmowę uznania jej interesu prawnego. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 lutego 2017 r., na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2016 r. Sygn. akt II SA/Wa 1488/16. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą bądź zarządzeniem. Z tego przepisu wynika, że interes prawny wnoszącego skargę musi mieć podstawę w normie prawa materialnego, która kształtuje jego sytuację prawną. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że musi to być interes o charakterze osobistym, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany; musi odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć go bezpośrednio tego podmiotu. A.S. zwracała się do Zarządu Dzielnicy [...] z dwoma wnioskami pierwotnie o kontynuowanie najmu lokalu po jej zmarłym dziadku, a następnie o zawarcie z nią umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego miasta, na zasadach ogólnych. Zarząd Dzielnicy, Uchwałami z dnia [...] sierpnia 2015 r. i [...] marca 2016 r., rozpoznał oba wnioski skarżącej negatywnie, powołując się w obu rozstrzygnięciach na zapisy Uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. Skarżąca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazała, iż jej intencją było stwierdzenie nieważności Uchwały z 9 lipca 2009 r., w zakresie w jakim zawarte w niej kryteria wpływały na rozpoznanie jej wniosków o najem lokalu i determinowały możliwość uznania jej za osobę, wobec której istnieje lub nie istnieje możliwość zakwalifikowania do kręgu podmiotów, z którymi zawarta może zostać umowa najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego miasta. W takim ujęciu bez wątpienia przyjąć można, iż Uchwała z dnia 9 lipca 2009 r. wpływała na interes prawny skarżącej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był dokonać merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze. Wprawdzie Sąd I instancji zasadnie wskazał na to, iż w sytuacji, kiedy strona neguje rozstrzygnięcia podjęte w zakresie zakwalifikowania jej do kręgu osób oczekujących na najem, co do zasady zaskarżeniu winny podlegać już konkretne uchwały wydane w tym przedmiocie, jednak w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze szczególną sytuacją. Negatywne załatwienie wniosków A.S. o zawarcie umowy najmu lokalu Uchwałami Zarządu Dzielnicy miało za podstawę przepisy Uchwały będącej aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym. Jest to sytuacja, w której należy uznać, że skarżąca ma prawo do zbadania legalności Uchwały – aktu prawa miejscowego, stanowiącego podstawę Uchwał odmawiających zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu. Gdyby przyjąć, że nie ma ona do tego prawa, wystąpiłaby sytuacja, w której akty prawa miejscowego nie mogłyby być kwestionowane, co zaprzeczałoby sensowi regulacji art. 101 ust. 1 ustawy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarżąca wykazała, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., a co za tym idzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był rozpoznać jej skargę merytorycznie, odnosząc się do podniesionych przez stronę zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: P.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uznał, iż skarżąca wykazała, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., a co za tym idzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był rozpoznać jej skargę merytorycznie, odnosząc się do podniesionych przez stronę zarzutów. Stosując się do dokonanej wykładni i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przystąpił do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy, uznając, że skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Nadto Sąd badał czy nastąpiło przekroczenie upoważnienia z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. w zakresie wskazanych w skardze przepisów uchwały 9 lipca 2009 r., przyjmując za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że intencją skarżącej było stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie w jakim zawarte w niej kryteria wpływały na rozpoznanie jej wniosków o najem lokalu i determinowały możliwość uznania jej za osobę, wobec której istnieje lub nie istnieje zakwalifikowania do kręgu podmiotów, z którymi może zostać zawarta umowa najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego miasta, a nie jak wnoszono w skardze stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. w całości. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Oceniana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona uchwała Rady m. st. Warszawy należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zatem dla rozstrzygnięcia zasadności skargi istotna jest wykładnia powołanego przepisu, określającego kompetencje prawodawcze Rady, stanowiącego upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały, a także przepisów ustawowych regulujących materię normowaną uchwałą. W myśl art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r, o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianę ustawy Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.), dalej jako "ustawa", Rada gminy może wydzielić w zasobie mieszkaniowym lokale przeznaczone do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokalne przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie zaś do art. 21 ust 3 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Natomiast art. 4 stanowi, iż tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Z cytowanych powyżej przepisów wynika, że ustawodawca określił, co w szczególności winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Rada gminy może zatem zamieścić w uchwale dodatkowe zagadnienia związane z najmem, jednak nie może dowolnie określać dodatkowych kryteriów, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. W orzecznictwie podkreśla się dodatkowo, że zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Dlatego też kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic tego ustawowego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2322/13, publ. LEX nr 1461242). Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnych. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie upoważnienia z art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, a także art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez: 1. ustalenia zawarte w § 31 ust. 1 – 6 uchwały i wprowadzenie do niej pozaustawowych kryteriów statusu prawnego osób, które nie wstąpiły w stosunek najmu po śmierci najemcy w trybie art. 691 k.c. Ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, 2. ustalenia zawarte w § 4 pkt 2 uchwały oraz w § 1 pkt 26 i 27 uchwały poprzez zastosowanie pojęcia "minimum dochodowego" oraz "niedostatku" w miejsce przewidzianego ustawą pojęcia "gospodarstwa domowego o niskich dochodach" 3. ustalenia zawarte w § 5 ust. 1 – 4 uchwały poprzez wprowadzenie dodatkowych pozaustawowych kryteriów oceny wniosków dla osób ubiegających się o najem lokalu z mieszkaniowego zasoby gminy, innych niż kryterium dochodowe wymagane przepisem art. 4 ust. 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Rozpoznając niniejszą sprawę tutejszy Sąd doszedł do wniosku, iż kwestionowane w skardze zapisy uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 nie wykraczają poza ramy upoważnienia zawartego w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego. Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności § 4 pkt 2 oraz § 1 pkt 26 i 27 spornej uchwały poprzez zastosowania pojęcia "minimum dochodowego" oraz "niedostatku" w miejsce przewidzianego ustawą pojęcia "gospodarstwa domowego o niskich dochodach" Sąd stwierdza, iż w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. użyto sformułowania – "w szczególności". W myśl zasad "prawidłowej legislacji" posłużenie się takim zwrotem jest równoznaczne z tym, że katalog wymieniony w przepisie ma charakter otwarty. Katalog taki nie zawiera więc wyczerpującego określenia zasad wynajmowania lokali a jedynie przykładowy – odzwierciedlający wolę ustawodawcy co do określenia kryteriów charakteru omawianych zasad wynajmowania lokali. Jak wynika z pełnej treści ust. 3 omawianego przepisu charakter kryteriów określających zasady wynajmowania lokali, wiąże się w sposób ścisły z problemem zapewnienia lokali osobom najbardziej potrzebującym. W szczególności chodzi tu o takie osoby, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Patrząc przez ten pryzmat na treść kwestionowanego w skardze § 4 pkt 2 oraz § 1 pkt 26 i 27 uchwały nie sposób doparzyć się w nim sprzeczności z art. 21 ust. 3 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Powyższe przepisy uchwały, wbrew twierdzeniom skargi, nie zawierają nowego kryterium, nieznanego omawianej ustawie. Stanowią jedynie doprecyzowanie ustawowych przesłanek. Zauważyć należy, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. w art. 2 pkt 9 definiuje pojęcie gospodarstwa domowego. Jest to gospodarstwo, o którym mowa w przepisach o dodatkach mieszkaniowych. Natomiast uchwała z 9 lipca 2009 r. w § 1 pkt 24 odwołuje się właśnie do kryterium zawartego w tej ustawie, stanowiąc, że ilekroć jest w niej mowa o dochodzie – należy przez to rozumieć dochód w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 71, poz. 734, z późn. zm.). Zawarte zaś w § 1 pkt. 26 i pkt. 27 definicje pojęcia "minimum dochodowe" i "niedostatku" odnoszą się do pkt 24 § 1 uchwały zatem dochodu w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych, do której odsyła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego. Należy także mieć na uwadze to, że zasoby mieszkaniowe miasta Warszawy są znacznie mniejsze od potrzeb osób uprawnionych. To zaś przemawia za tym, aby zasobami tymi gospodarować w sposób taki, by zabezpieczyć w pierwszej kolejności potrzeby osób niezdolnych samodzielnie zaspokoić swych potrzeb mieszkaniowych. Chodzi o takie osoby, których np. stan majątkowy uniemożliwia wynajem lokalu na zasadach rynkowych, jak również osoby, których najbliższa rodzina, czy też szerzej rzecz ujmując, osoby najbliższe, nie posiadają np. nieruchomości umożliwiających wspólne zamieszkanie. W tym sensie wysokość dochodu gospodarstwa ma istotne znaczenie przy ocenie możliwości wynajęcia lokalu z zasobu mieszkaniowego miasta. W tym kontekście też wskazany § 6 ust. 1 uchwały zabezpiecza miasto przed ryzykiem przydzielenia lokali osobom, które we własnym zakresie, czy też przy pomocy osób najbliższych mogą zaspokoić potrzeby mieszkaniowe. Miasto ma bowiem obowiązek zabezpieczyć potrzeby mieszkaniowe osobom, które z uwagi na swoją sytuację materialną i warunki mieszkaniowe bezwzględnie takiej pomocy potrzebują. Natomiast § 5 ust. 1 pkt 1 – 4 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. stanowi w jakich przypadkach nie mają zastosowania kryteria określone w § 4 tej uchwały. Są to zatem wyjątki od ogólnych zasad opierających się na kryterium dochodowym i warunkach mieszkaniowych. Dotyczą one osób, którym Miasto na mocy ustawy zobowiązane jest zapewnić lokale zamienne, zamieszkujących za zgodą właściciela w budynkach przeznaczonych do rozbiórki ze względu na planowane inwestycje miejskie, zamieszkujących za zgodą właściciela w lokalach usytuowanych w budynkach użyteczności publicznej, które są własnością Miasta i które mają być przeznaczone na cele użyteczności publicznej, pod warunkiem, że wynajęcie innego lokalu prowadzi do opróżnienia dotychczas zajmowanego lokalu, będących repatriantami, którym Miasto zobowiązało się zapewnić lokal. Są to przypadki ściśle określone wynikające z innych ustaw niż ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r., zobowiązań Miasta lub przyczyn leżących po stronie Miasta w związku z gospodarowaniem mieniem komunalnym. Nie maja zatem wpływu na ocenę przekroczenia przez skarżoną uchwałę ram upoważnienia zawartego w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego. Odnosząc się do § 31 ust. 1 – 6 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. tj. do zarzutu, że ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy w trybie art. 691 k.c., a nie do wprowadzenia dodatkowych kryteriów nieznanych ustawie, to należy odwołać się do argumentacji omówionej w zakresie pierwszego zarzutu. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Taka treść przepisu wbrew twierdzeniu skarżącej upoważniała Radę do wprowadzenia kryteriów zgodnych z celem uchwały zatem zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Kryteria te powinny uwzględniać warunki materialne, rodzinne jak też ogólne zasady przewidziane do oceny przyznawania uprawnień do zawarcia umowy najmu na czas nieokreślony. Tym samym Rada była uprawniona do wprowadzenia dodatkowych kryteriów zawierających odstępstwa od zasad ogólnych ze względu na okres zamieszkiwania i prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z najemcą, powierzchni mieszkaniowej lokalu, charakteru stosunków rodzinnych i zaległości czynszowych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji wyroku.