II SA/Wa 643/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Maria Werpachowska, , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny z dnia[...] grudnia 2015 r., 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A.F. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zastępstwa procesowego. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. działając na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku [...] w stanie spoczynku A. F. - zwolnionego ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2016 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego, umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał co następuje: Komendanta Głównego Policji rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2015 r. podwyższył [...] A. F. - Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. - dodatek funkcyjny od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] lutego 2016 r. o kwotę 1.300 zł. miesięcznie. Rozkaz ten stał się ostateczny. W dniu [...] listopada 2015 r. A. F. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2016 r. i rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r. Komendant Główny Policji zwolnił A. F. ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2016 r., zgodnie z żądaniem zainteresowanego. Rozstrzygniecie to stało się ostateczne. Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r. Komendant Główny Policji, obniżył A. F. z dniem [...] grudnia 2015 r. dodatek funkcyjny o kwotę 1.300 złotych miesięcznie, tj. do kwoty 3.500 złotych miesięcznie. Podstawą prawną wydania rozkazu stanowił § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236). Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 Kpa). A. F. w dniu [...] stycznia 2016 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie spawy. Powyższy środek odwoławczego został wniesiony w terminie. Komendant Główny Policji uzasadniając umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy (decyzja z dnia [...] lutego 2016 r.) wskazał, iż nie mógł rozpatrzyć merytorycznie powyższego wniosku, albowiem A. F. w dniu [...] stycznia 2016 r. zakończył służbę w Policji. Organ wskazał na art. 99 ust. 1 i 2 oraz na art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.), konstatując, iż z dniem zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji ustało prawo organu do orzekania o jego wynagrodzeniu. Powyższa okoliczność musiała skutkować umorzeniem postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy na zasadzie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W ocenie organu postepowanie wszczęte tym wnioskiem stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na zaistnienie przesłanki umorzeniowej. Na poparcie powyższego rozumowania organ przytoczył wyroki NSA: z dnia 25 października 1988 r. sygn. akt SA/Po 495/88, z dnia 18 kwietnia 1995 r. sygn. akt SA/Łd 2424/94, z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2042/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 3333/10, i poglądy zawarte w orzecznictwie: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 411 oraz W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000, z. 7-8, poz. 110, s. 365. W ocenie organu inne załatwienie sprawy (niż decyzją umarzającą) było by nieprawidłowe, albowiem wymagało by stosowania stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanego przez A. F., który to stan faktyczny i prawny był nieaktualny w dacie rozpatrywania wniesionego środka odwoławczego (porównaj wyrok NSA z dnia z dnia 4 października 2000 r. sygn. akt V SA 283/00 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1754/11 i z dnia 25 stycznia 2011 r., II SA/Wa 1735/10). Organ wskazał, iż zgodnie z przepisami - § 8 ust. 1 i ust. 4-8 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego - rozkazem wydanym w dniu [...] grudnia 2015 r. (a zatem w trakcie trwania stosunku służbowego) miał prawo do kształtowania dodatku funkcyjnego policjanta. Natomiast od dnia [...] lutego 2016 r. rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2015 r., ustalający A. F. wysokość należnego dodatku funkcyjnego, przestał wywoływać skutki prawne, bowiem wyżej wymieniony nie jest już uprawniony do otrzymywania uposażenia, w tym też przedmiotowego dodatku do uposażenia, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2016 r. A. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji. Organowi zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz poprzez niewskazanie jakie fakty organ uznał za udowodnione, a którym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 Kpa., poprzez brak zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, umożliwiającego zapoznanie i wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (rozkazu); naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 108 § 1 Kpa., poprzez bezpodstawne nadanie rozkazowi personalnemu nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. rygoru natychmiastowej wykonalności; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 108 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art, 11 Kpa., poprzez brak merytorycznego, odnoszącego się do okoliczności sprawy uzasadnienia nadania rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności; naruszenie przepisów prawa postępowania, tj. art. oraz art. 8 Kpa., poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracyjny w sposób nie znajdujący oparcia w obowiązujących przepisach prawa oraz nie budzący zaufania do władzy publicznej, a to poprzez bezpodstawne i nieuzasadnione, arbitralne cofnięcie skarżącemu prawa do dodatku funkcyjnego w podwyższonej wysokości; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego zw. z art. 100 ustawy o Policji, poprzez bezzasadne obniżenie skarżącemu dodatku funkcyjnego; naruszenie art. 105 § 1 Kpa., poprzez bezpodstawne uznanie, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe wskutek rozwiązania stosunku służbowego; naruszenie art. 110 Kpa., poprzez wykonanie decyzji przed dniem jej doręczenia stronie. W konkluzji skargi A. F. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz wydanego w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz o zasądzenie od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże nie z przyczyn w niej zawartych. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 Kpa, ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada zatem w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Według orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne a decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji. Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Przepis ten zawiera definicję pojęcia uposażenia policjanta. W rozumieniu art. 99 ust. 1 ustawy, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Ustęp 2 wskazanego przepisu stanowi, że z tytułu pełnienia służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Norma ta dotyczy policjanta pełniącego służbę w Policji. Z art. 106 ust. 3 ustawy wynika, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Zatem możliwość kształtowania przez organy Policji wynagrodzenia funkcjonariusza (w tym również wysokości dodatku funkcyjnego) zakreślają ramy czasowe wskazane w art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy zgodzić się z organem, że od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego (tu wydanie rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r,) do dnia wydania zaskarżonej decyzji, sytuacja prawna, jak i faktyczna związana ze stosunkiem służbowym zainteresowanego uległa istotnej zmianie. Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. A. F. został zwolniony z dniem [...] stycznia 2016 r. ze służby w Policji na podstawie art.41 ust. 2 pkt 4 ustawy. Zaistniały w trakcie postepowania odwoławczego, formalny brak możliwości orzekania organu w danej spawie, związany z treścią art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, spowodował oczywistą niemożność rozpatrzenia złożonego przez stronę środka odwoławczego. Zważyć jednak należy także i na to, iż wydany w dniu [...] grudnia 2015 r. rozkaz personalny, z uwagi na okoliczność wniesienia od niego przez zainteresowanego środka odwoławczego, nie mógł stać się ostateczny. Zatem postępowanie administracyjne zainicjowane rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r., z uwagi na formalny brak możliwości jego dalszego prowadzenia, stało się bezprzedmiotowe. Wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 Kpa stało się orzekanie o obniżeniu dodatku funkcyjnego. Bezprzedmiotowość przedmiotowa wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze wzglądu na brak przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie po zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, bowiem uposażenie, z którym bezpośrednio związany jest dodatek funkcyjny przysługuje tylko policjantowi. W takim stanie faktycznym Komendant Główny Policji nie ma możliwości orzekania o uposażeniu (obniżeniu dodatku funkcyjnego) wobec skarżącego, który nie jest już policjantem. Błędem organu było ograniczenie owej bezprzedmiotowości jedynie do części tego postępowania objętego wnioskiem policjanta o ponowne rozpatrzenie sprawy. Bezprzedmiotowość dotyczy całego postępowania. Dlatego wraz ze zwolnieniem policjanta ze służby zaistniała przesłanka do umorzenia z mocy art. 105 § 1 Kpa całego postępowania, a nie jedynie jego części odwoławczej, jak to nieprawidłowo uczynił organ w zaskarżonej decyzji. Błędem było również zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, gdyż bezprzedmiotowość nie dotyczyła jedynie postepowania odwoławczego ale całego postepowania administracyjnego. Zastosowanie przez organ tego przepisu i umorzenie jedynie postepowania odwoławczego, doprowadziło w istocie do niedopuszczalnej sytuacji – pozostawienie w obrocie prawnym nieostatecznego rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r., wywołującego skutki prawne. Kodeks postepowania administracyjnego w art. 138 § 1 pkt 3 Kpa nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. Dlatego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości mając na uwadze treść art. 105 § 1 Kpa. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 Kpa) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. Zatem umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy strona postępowania cofnie odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) bądź w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Wymienione powyżej okoliczności wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1432/01, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2003/09). Nadto umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji (porównaj teza pierwsza wyroku NSA z dnia 22 września 1999 r. sygn.. akt IV SA2326/96). Powyższe wskazuje, iż przyczyny umorzenia postępowania odwoławczego są inne niż te, które wystąpiły w niniejszej sprawie, co potwierdza tezę o nieprawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prawidłowe w niniejszej sprawie byłoby zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji w miejsce art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa, albowiem w takim przepadku, w związku z bezprzedmiotowością całego postępowania administracyjnego, zostały by zniesione jego skutki zapadłe w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji. Z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zarówno zaskarżoną jak i poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji – pkt 1 sentencji wyroku. Stosownie do normy zawartej w art. 145 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny ma obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 2 wyroku a w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy.