II SA/Wa 696/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2024 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] , na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1051); zwanej dalej u.r.s.u., odmówił B. B. przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 3 u.r.s.u., rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane matce gdy: urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci; zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiada po ukończeniu 16 roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przez okres co najmniej 10 lat; jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej lub cudzoziemcem legalnie przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; osiągnęła wiek 60 lat; nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania; nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Podkreślił, że do przyznania świadczenia muszą być spełnione wszystkie przesłanki wskazane w powołanym przepisie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Organ wyjaśnił, pojęcie niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, nie jest zdefiniowane w u.r.ś.u. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od [...] marca 2024 r. wynosi 1.780,96 zł brutto, tj. 1.620,67 zł netto. Z akt sprawy wynika, że dochód wnioskodawczyni, o który mowa w art. 2 pkt 2 u.r.s.u. wynosi 1.759,52 zł netto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury netto. Składa się na niego emerytura wypłacana przez organ rentowy w kwocie 1.444,86 zł netto i dochód z tytułu pełnienia funkcji członka rady nadzorczej w kwocie 314,66 zł. W ocenie organu wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych jednak trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych, zatem wnioskodawczyni nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W tej sytuacji nie jest możliwe przyznanie stronie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S. zakwestionowała decyzję Prezesa ZUS z [...] marca 2024 r. uznając ją za krzywdzącą i wniosła o jej uchylenie. Skarżąca wskazała, że w u.r.s.u. ustawodawca nie określił wysokości dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, tymczasem organ odnosi się bezpodstawnie do kryterium dochodu wynikającego z kwoty najniższej emerytury, której przekroczenie uniemożliwia przyznanie świadczenia. W jej ocenie brak w u.r.s.u. określenia dochodu powoduje, że to kryterium nie obowiązuje. Ustawodawca zatem stwierdził, że ustalenie wysokości tego dochodu jest niekonstytucyjne ponieważ będzie niezgodne z prawem każdego emeryta do pracy i uzyskiwania z tego tytułu dochodu oraz będzie miało charakter dyskryminacyjny w dostępie do świadczenia. Zaznaczyła, że w u.r.s.u. rozdzielono dwa elementy: dochód zapewniający niezbędne środki utrzymania (bez podania źródła dochodu) emeryturę lub rentę, które są świadczeniami. Z tego powodu łączenie obu przez ich sumowanie, jak uczynił to organ, chcąc wykazać, że w ten sposób przekroczy (wynagrodzenie + emerytura) kwotę najniższej emerytury, co będzie niesprawiedliwe w stosunku do innych beneficjentów "systemu", jest niezgodne z intencjami ustawodawcy. Ponadto zwróciła uwagę, że obecnie jej dochód wynikający z wynagrodzenia za udział w pracach rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej ma charakter tymczasowy (wygaśnięcie mandatu w czerwcu) i niesystematyczny (obrady są zwoływane nieregularnie i nie muszą być co miesiąc), a zatem nie powinno być ono brane pod uwagę. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Pismem z [...] czerwca 2024 r. skarżąca poparła skargę stwierdzając, że stanowisko organu, iż minimalna emerytura jest tożsama z dochodem zapewniającym niezbędne środki utrzymania jest błędne. Odnośnie osiąganych dochodów z art. 13 pkt 2, 4-9 ustawy (działalność wykonywana osobiście) wskazała, że tego typu dochody w jej przypadku nie powinny być brane pod uwagę, bowiem nie są wymienione w pkt 2-4 wniosku ZUS ERU "Oświadczenie o sytuacji osobistej, majątkowej i materialnej". Osiągany przez nią dochód jest zwolniony z podatku dochodowego, gdyż jest niższy od minimalnej kwoty dochodu podlegającego opodatkowaniu skalą 12%. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rodzicielskie świadczenie uzupełniające nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 3 ust. 1 – 3 u.r.s.u., zgodnie z którym świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci lub ojcu, który wychował co najmniej czworo dzieci, w przypadku śmierci matki dzieci albo porzucenia dzieci przez matkę lub w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci przez matkę. Świadczenie może być przyznane osobom, o których mowa w ust. 1, zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiadającym po ukończeniu 16 roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 10 lat, jeżeli są: obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającymi prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, lub cudzoziemcami legalnie przebywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2). Świadczenie może być przyznane matce po osiągnięciu wieku 60 lat albo ojcu po osiągnięciu wieku 65 lat, w przypadku gdy nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania (ust. 3). Świadczenie przysługuje pod warunkiem zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trakcie jego pobierania (ust. 4). Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, osoba musi urodzić i wychować lub wychować co najmniej czworo dzieci, po drugie, uprawniony musi posiadać określony związek z krajem, po trzecie, ubiegający się o to świadczenie musi osiągnąć określony wiek oraz po czwarte, osoba ta nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania. Zgodnie z art. 3 ust. 9 u.r.s.u. świadczenie nie przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. W przypadku pobierania emerytury lub renty w wysokości niższej od najniższej emerytury świadczenie stanowi dopełnienie jej wysokości do kwoty najniższej emerytury (art. 7 ust.2). Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy o uzupełniającym świadczeniu rodzicielskim, podstawowym celem tej regulacji jest zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych. W projekcie wskazano na ważną, z punktu widzenia rozwoju kraju, funkcję społeczną pełnioną przez rodziców, w większości kobiety, związaną z wychowaniem dzieci. Ustawa miała być uhonorowaniem osób, które wychowały co najmniej czworo dzieci i z tytułu długoletniego zajmowania się potomstwem nie wypracowały emerytury w wysokości odpowiadającej co najmniej kwocie najniższej emerytury, nie zapewniając sobie określonych środków po osiągnięciu wskazanego w ustawie wieku. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że świadczenie ma charakter świadczenia nieskładkowego, pozaubezpieczeniowego, które jest powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie ma za zadanie przeciwdziałać ubóstwu grupy osób, które w przypadku kobiet przekroczyły 60 lat, w przypadku mężczyzn 65 lat. Ustawodawca przewidział jedynie dwa wypadki kiedy uzupełniające świadczenie rodzicielskie nie przysługuje i nie podlega to ocenie. Nie otrzyma tego świadczenia osoba, która: jest tymczasowo aresztowana lub odbywa karę pozbawienia wolności (z wyłączeniem osób odbywających karę pozbawienia wolności w systemie dozoru elektronicznego) bądź ma prawo do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Każdy inny przypadek oceny wymaga. Niedookreślone pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" z art. 3 ust. 3 u.r.s.u. należy każdorazowo odnieść do okoliczności konkretnego przypadku, do sytuacji w jakiej znajduje się osoba starająca się o świadczenie. Istotne znaczenie przypisać należy koniecznym kosztom związanym z utrzymaniem, schronieniem, leczeniem, wielkością posiadanego majątku. Posłużenie się pojęciem niedookreślonym, a nie kryterium kwotowym miało właśnie na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2020r. sygn. akt I OSK 527/20 stwierdził, iż nie można wyprowadzić generalnej tezy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje minimalną emeryturę jako bezwzględny wskaźnik, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyrok z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 137/08; wyrok z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1721/09 - wszystkie wyroki zostały opublikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Świadczenie to ma znaczenie w tych sprawach jako swoiste kryterium odniesienia przy interpretacji pojęcia braku "niezbędnych środków utrzymania". Spełnia jedynie funkcję pomocniczą. W przedmiotowej sprawie skarżąca, mimo przekroczenia wieku uprawniającego do przejścia na emeryturę, otrzymywała co miesiąc świadczenie emerytalne poniżej kwoty najniższej emerytury, która od [...] marca 2024r. wynosiła 1.780,96 zł brutto (1.620,67 zł netto). Miesięczne dochody skarżącej wynosiły 1.759,52 zł netto (emerytura – 1444,86 zł netto i dochód z tytułu pełnienia funkcji członka rady nadzorczej – 314,66 zł netto). Suma uzyskiwanych środków ze świadczenia emerytalnego i dodatkowego dochodu nieznacznie przekraczała zatem wysokość emerytury minimalnej. Mając powyższe rozważania na uwadze, brak jest podstaw, by z tego tylko tytułu odmówić wnioskowanego świadczenia, jak niesłusznie przyjął Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji. Podjęcie przez skarżącą aktywności związanej z uzyskiwaniem dochodu wynikało z braku zaspokojenia niezbędnych potrzeb, których wypracowana emerytura nie pokrywała. Przyjęte w analizowanym przypadku stanowisko prowadziłoby do tego, że osoba ubiegająca się o świadczenie, aby je uzyskać winna uprzednio zrezygnować z przynoszącego dochody aktywności. Pozostawałoby to w sprzeczności z podstawowym celem regulacji ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, tj. przeciwdziałaniu ubóstwa, które dotknęłoby skarżącą jeśli ograniczyłaby źródła miesięcznego dochodu do kwoty emerytury w wysokości poniżej minimalnego świadczenia emerytalnego. Ubóstwo to zjawisko społeczne polegające na braku dostatecznych środków materialnych do zaspokajania potrzeb życiowych jednostki lub rodziny, zależne od wielu czynników. Nie sposób więc z kwoty minimalnej emerytury czynić uniwersalnego odniesienia do każdego, indywidualnego przypadku. Przyjęta interpretacja niweczyłaby także założenie ustawodawcy, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające miało być uhonorowaniem osób, które z tytułu długoletniego zajmowania się potomstwem nie wypracowały emerytury w wysokości odpowiadającej co najmniej kwocie najniższej emerytury, nie zapewniając tym samym dostatecznych środków dla siebie po osiągnięciu wskazanego w ustawie wieku, które ustawa o emeryturach i rentach z FUS wiąże z nabyciem uprawnień do świadczenia emerytalnego. W tym stanie rzeczy przyjąć należało, że decyzja Prezesa ZUS na skutek wadliwie dokonanej interpretacji przepisów regulujących przesłanki przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego wydana została z przekroczeniem granic uznania. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Dokonując oceny zasadności żądania należy mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy, związany z sytuacją osoby starającej się o świadczenie, cele regulacji ustawowej, która stanowi podstawę przyznania świadczenia, konieczność dokonywania interpretacji w świetle zasad Konstytucji RP. Pamiętać należy, że posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem niedookreślonym ma na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Kwota minimalnej emerytury nie ma charakteru bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy zasadność przedmiotowego żądania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.