II SA/Wa 77/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Andrzej Kołodziej, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. wydaną na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 i art. 115 ust. 1 pkt 3) lit b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) mianował T. F. na stopień [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. Wymieniona w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 kpa, wniosła odwołanie od wydanej decyzji domagając się jej uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez mianowanie na stopień [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniem, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę dyspozycję wynikającą z treści przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 6 i art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego oraz, - art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej oraz wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 223 ust 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez nieprawidłową wykładnię zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". T. F. wskazała, że spełnia warunki, o których mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, bowiem w trakcie pełnienia służby, w okresie od dnia [...] grudnia 1991 r. do dnia [...] kwietnia 2004 r. zajmowała stanowisko [...] związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych. Zdaniem odwołującej, powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, dlatego też mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Szef Służby Celnej zaznaczył, iż z dniem 31 października 2009 r. wszedł w życie nowy akt prawny regulujący funkcjonowanie Służby Celnej, tj. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, (Dz. U. Nr 168 pod poz. 1323). Na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Szef Służby Celnej stwierdził, że w niniejszej sprawie przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie mógł mieć zastosowania, dotyczył bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że przed dniem wejścia w życie ustawy, T. F., zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Zgodnie z art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Zdaniem organu, w przypadku określenia funkcjonariuszowi nowego stopnia, ma on niewielką swobodę, ponieważ nie może dokonać mianowania na stopień służbowy należący do innego korpusu niż ten, który wynika bezpośrednio z uregulowań zawartych w ust 2-6 art. 223 ustawy. Mianowanie do określonego korpusu Służby Celnej ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej uzależniła od posiadanego uprzednio stopnia służbowego, za wyjątkiem art. 223 ust. 3 pkt 2. Organ jest więc związany ustawowym mechanizmem przypisania funkcjonariusza do danego korpusu, który wprost wynika z treści odpowiedniego dla konkretnego funkcjonariusza ustępu (2-6) art. 223. Szef Służby Celnej nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez T. F. stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, co znajduje potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach osobowych. Z kolei przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych uzależnia od zajmowania bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. W zaistniałej sytuacji mając na uwadze, że we wskazanym okresie T. F. zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...], przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Szef Służby Celnej nie zgodził się także z argumentacją powołaną w odwołaniu, że użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zwrócono uwagę, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans. Odmienna interpretacja omawianego zwrotu, zdaniem organu, prowadziłaby do skutków nie dających się pogodzić z zasadami logiki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuciła powyższej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego t.j. art. 223 ust. 3 pkt.2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego nie zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Ponadto zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 kpa tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej, - przepisu art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania stanowiska związanego podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, - przepisu art. 138 § 1 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie przewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. W związku z powyższym T. F. wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c ppsa, - uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 ppsa, - obciążenie strony przeciwnej ewentualnymi kosztami postępowania, - zasądzenie kwoty 5000,00 zł za straty finansowe wynikające z niezaliczenia do korpusu oficerów młodszych i nie przyznania stopnia [...]. W uzasadnieniu skargi, skarżąca powtórzyła swoje zarzuty i stwierdziła, iż organ II instancji w sposób rażący naruszył art. 223 ust 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. W okresie od 1991 r. do 2004 r., zajmowała bowiem stanowisko [...], które było związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. W skardze podniesiono również, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej prowadzi do interpretacji rozszerzającej pojecie "przed dniem wejścia w życie ustawy". Na poparcie swego stanowiska T. F. powołała się na orzeczenie NSA OSK 1134/04 z dnia 9 lutego 2005 r., w którym sąd potwierdził, że wykładnia rozszerzająca pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy", stwarza pozaustawowe kryterium, sprowadzające się do tego, że okres przed dniem wejścia w życie ustawy, jest traktowany wyłącznie jako okres trwający co najmniej do dnia jej wejścia w życie. Skarżąca wskazała także, iż organ odwoławczy wydając decyzję w trybie art. 138 kpa, naruszył ten przepis, ponieważ, utrzymał decyzję organu I instancji w zakresie określenia korpusu, nie wypowiedział się natomiast co do stopnia służbowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne kontrolują legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga T. F. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Na gruncie omawianej sprawy, nie jest zasadny zawarty w skardze zarzut dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Powołany przepis stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wyżej wskazane sformułowanie nie precyzuje konkretnie daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o czas bezpośrednio poprzedzający dzień, w którym ustawa wchodzi w życie, jak i okresy bardziej odległe w przeszłości. Wieloznaczność tej konstrukcji wskazuje, że wykładnia językowa jest niewystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego też, trzeba odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które pozwolą rozstrzygnąć wątpliwości, jakie może nasuwać wykładnia językowa, oraz uzasadnić wybór między różnymi możliwościami, interpretacji językowej danego przepisu. Celem, jaki miała osiągnąć ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, było między innymi: uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Natomiast zadaniem przepisów przejściowych tej ustawy, było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych, w stosunki kreowane nową ustawą. A ponadto szczegółowe określenie zasad przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów. Z powyższego należy wysnuć wniosek, że regulacja ta, nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej. Dlatego też, zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy", nie może być odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Taki sposób rozumienia przedmiotowego zwrotu nie prowadzi do sprzeczności w rozumieniu przepisów przejściowych, zawartych w innych artykułach tej ustawy, w których został on użyty (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 608/11 z 21 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Wa 1008/11 z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 798/11 z dnia 26 października 2011 r., publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Inna interpretacja tego zwrotu, dowodząca, że dotyczy on dowolnego okresu przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu, wziąłby pod uwagę. Zauważyć również trzeba, że przywołane przepisy znalazły się w "Rozdziale 14" ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów, polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (zob. sygn. akt I OSK 544/06). Rolą przepisów przejściowych, jest uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy, stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego. Zatem w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw, niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych. Stopnie służbowe określone w art. 8 ust. 1, poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przyporządkowane do określonych korpusów. Wspomniane przypisanie, do korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji, doświadczenia, ale jedynie od stopnia, który funkcjonariusze mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, nie pozostawia kwestii mianowania funkcjonariuszy - uznaniu administracyjnemu. Dlatego też, nie można przyjąć, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy okresów służby, uprawniających do nadania nowych stopni przypisanych do określonego korpusu. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkujących stan rzeczy istniejący w dniu wejścia w życie nowej regulacji. Zaskarżona decyzja nie narusza również art. 2 i 7 Konstytucji RP i wyrażonej w nich zasady demokratycznego państwa prawnego. Zasada ta znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 6 kpa i oznacza, że organ jest zobligowany do oparcia swego rozstrzygnięcia na przepisie obowiązującym w dacie podejmowania decyzji, co też w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Odmienna interpretacja tego przepisu przez stronę skarżącą nie świadczy, iż organ naruszył wskazane powyżej przepisy Konstytucji RP. Podzielić natomiast należy, zarzut skargi, dotyczący rozpoznania sprawy tylko w zakresie korpusu z pominięciem stopnia funkcjonariusza celnego. Z przepisu art. 115 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wynika, że stopień funkcjonariusza celnego uzależniony jest od korpusu, zatem mianowanie do określonego korpusu wiąże się zawsze z mianowaniem na jeden ze stopni przypisanych do tego korpusu. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie, stanowi w sensie materialnym, jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1685/11). Wniosek taki wynika również z analizy art. 223 ust. 2 – 6 ustawy o Służbie Celnej, w którym w związku z wejściem w życie nowej ustawy, określone zostały zasady określania stopni służbowych funkcjonariuszy celnych w korpusach wprowadzonych nową ustawą. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, Szef Służby Celnej zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nie rozstrzygnął o całości sprawy. Brak jest bowiem w tej decyzji rozstrzygnięcia co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego określonego w akcie mianowania. Akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2009 r. zawierał bowiem w sobie rozstrzygnięcie dotyczące mianowania skarżącej na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. W odwołaniu T. F., dokładnie określiła zakres swego żądania – zmianę aktu mianowania w zakresie stopnia służbowego i korpusu. Tymczasem zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie jedynie w zakresie korpusu. Takie działanie organu w ocenie Sądu, narusza przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 kpa, określające reguły postępowania nakładające na organ administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego oraz obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia, według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Ograniczając się w swoim rozstrzygnięciu do kwestii korpusu Szef Służby Celnej, naruszył również, przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co pociąga za sobą konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Przedstawione w skardze żądanie dotyczące wypłaty odszkodowania w kwocie 5000 zł za straty finansowe wynikające z niezaliczenia do korpusu oficerów młodszych i nie przyznania stopnia [...] oraz za straty moralne związane z tą sytuacją, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, albowiem właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje rozstrzygania spraw dotyczących egzekwowania strat finansowych poniesionych przez strony postępowania administracyjnego. Roszczeń w tym zakresie można dochodzić na drodze cywilnej, a postępowanie sądowe w tych sprawach unormowane jest przez przepisy kodeksu postępowania cywilnego ( art. 1 kpc ). Zgodnie zaś z art. 2 kpc, do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.