II SA/Wa 795/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędziowie WSA Danuta Kania Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...]. Komendant Główny SG wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r. stwierdzona została nieważność ww. rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału SG w części zaliczającej do wysługi lat okres prowadzenia przez M. O. działalności gospodarczej od dnia [...] kwietnia 1999 r. do dnia [...] grudnia 2000 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podtrzymał ustalenia dokonane w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Wskazał również, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podał żadnych nowych okoliczności ani dodatkowej argumentacji, stąd też nie ma potrzeby rozszerzenia uzasadnieni decyzji z [...] marca 2015 r. Natomiast w uzasadnieniu ww. decyzji dokładnie i szczegółowo opisano z jakich przyczyn należało podjąć taką decyzję, wskazano podstawę prawną oraz powołano wyroki sądów administracyjnych, potwierdzających prawidłową interpretację powołanych przez organ przepisów. Natomiast w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2015 r. organ wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych odliczenie okresu uprzednio błędnie zaliczonego do wysługi lat w drodze rozkazu personalnego może być dokonane jedynie w nadzwyczajnych trybach weryfikowania decyzji ostatecznych. Stosownie do treści rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] okres działalności gospodarczej zaliczono do wysługi lat na podstawie § 48 zarządzenia nr 12 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 marca 1997 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków funkcjonariuszy Straży Granicznej. Stosownie do tego przepisu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia funkcjonariuszy zalicza się okres służby w Straży Granicznej oraz 1) służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Policji, Państwowej Straży Pożarnej i w Służbie Więziennej, 2) traktowane jako równorzędne ze służbą w Straży Granicznej, Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i w Służbie Więziennej wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 i z 1995 r. Nr 4, poz. 17), 3) zakończonego zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; okresy pracy wykonywanej w wymiarze pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku sumuje się, 4) inne okresy, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. W uzasadnieniu rozkazu szczegółowo wykazano okresy, które Komendant [...] Oddziału SG zaliczył skarżącemu do wysługi lat, w tym okres prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie Komendanta Głównego SG ani przytoczony wyżej przepis, ani też obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 178, poz. 1101), nie dają podstaw do zaliczenia do wysługi lat okresu wykonywania działalności gospodarczej. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1853/2011 organ wyjaśnił, że "Przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wówczas, gdy (...) nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania (...)". Dalej organ stwierdził, że w kontekście powyższego, zarówno w świetle przepisów obowiązujących w dniu wydania rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2001 r., jak i obowiązujących aktualnie, brak jest podstaw do zaliczenia okresu prowadzenia działalności gospodarczej do okresu wysługi lat, co oznacza że nie było przepisu umocowującego w tym zakresie organ do działania, zatem staż funkcjonariusza wymaga weryfikacji. Komendant Główny SG wyjaśnił nadto, że powoływane przez skarżącego wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego są wzajemnie sprzeczne W skardze na decyzję z [...] kwietnia 2015 r. M. O. wniósł o uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2015 r. zarzucając im naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 Kpa, art. 9 Kpa i art. 11 Kpa poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem praworządności poprzez połączenie w jedno postępowanie dwóch różnych spraw, bez udzielania skarżącemu wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz bez wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w sytuacji gdy jedno postępowanie należało do właściwości Komendanta [...] Oddziału SG w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania nagrody jubileuszowej, zaś drugie postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. - art. 10 § 1 w zw. z art. 81 Kpa, poprzez niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania i braku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2015 r., a także dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego. - art. 16 § 1 i § 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie i wzruszenie rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2001 r., w sytuacji gdy występował brak podstaw do jego wzruszenia, ponieważ ów rozkaz nie był dotknięty wadą prawną powodującą jego nieważność i stanowi nadal podstawę do wypłaty skarżącemu uposażenia z wliczonym do wysługi lat okresem prowadzonej działalności gospodarczej. - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7 i 77 Kpa - poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności części rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2001 r. ze względu na brak podstawy prawnej do wliczenia skarżącemu do wysługi lat działalności gospodarczej, w sytuacji, gdy Komendant [...] Oddziału SG miał podstawę prawną do wydania przedmiotowego rozkazu, a mianowicie było nią ówcześnie obowiązujące Zarządzenie Nr 12 MSWiA z dnia 17 marca 1997 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków funkcjonariuszy Straży Granicznej, a zatem ów rozkaz nie został wydany bez podstawy prawnej W odpowiedzi na skargę Komendant Główny SG wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi odstępstwo od zasady ogólnej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "Kpa", trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonejw art. 16 § 1 kpa. Tryb nadzwyczajny, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej charakteryzuje się tym, iż organ administracji publicznej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wymienione enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Zgodnie z pkt 2 w/w przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej (...). W orzecznictwie przyjmuje się, iż "przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wówczas gdy (...) nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania" (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., II OSK 1853/11, Lex Polonica nr 5803/97). Podnosi się także, że decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, kiedy przepis co prawda jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji publicznej. Poddany weryfikacji rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. wydany przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o zaliczeniu M. O. do wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia m.in. okresu prowadzenia działalności gospodarczej od [...] kwietnia 1999 r. do [...] grudnia 200 r., został wydany na podstawie § 48 ust. 1, ust. 2 pkt 2, 3 i 4 zarządzenia Nr 12 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 marca 1997 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. MSWiA Nr 3, poz. 31). Zgodnie z treścią w/w przepisu, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia funkcjonariuszy zalicza się okres służby w Straży Granicznej oraz: 1) służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Policji, Państwowej Straży Pożarnej i w Służbie Więziennej; 2) traktowanie jako równorzędne ze służbą w Straży Granicznej, Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i w Służbie Więziennej wymienione w art.13 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1995 r., nr 4, poz. 17); 3) zakończonego zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy, okresy w danym zawodzie lub na danym stanowisku sumuje się; 4) inne okresy, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Wymieniony przepis nie wymienia zatem okresu prowadzenia działalności gospodarczej jako zaliczanego do wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. Nie istnieją również przepisy odrębne, o których mowa w pkt 4, z mocy których okres prowadzenia działalności gospodarczej mógłby być zaliczony do wysługi lat. Podkreślenia wymaga, iż obecnie obowiązująca regulacja w tym zakresie, tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 r. w sprawie sposobu zaliczenia okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. nr 178, poz. 1101), także nie przewiduje takiej sytuacji. Jako trafne należy zatem ocenić stanowisko organów Straży Granicznej, iż rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. w części dotyczącej zaliczenia skarżącemu do wysługi lat okresu prowadzenia działalności gospodarczej, został wydany bez podstawy prawnej, co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności we wskazanym zakresie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że dopiero po uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r. sygn. akt OPS 8/01 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), została ukształtowana praktyka wydawania rozkazów personalnych ustalających wzrost uposażenia, gdzie podstawą była wysługa lat ustalona w trakcie postępowania. W okresie poprzedzającym zaś, rozkazy w sprawie ustalenia wysługi lat były w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego traktowane jako decyzje administracyjne. Podkreślenia wymaga, iż na mocy przepisów płacowych obowiązujących w dniu wydania zakwestionowanego rozkazu, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 kwietnia 2001 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Straż Granicznej, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia (Dz. U. nr 36, poz.419), ustalona rozkazem personalnym wysługa stanowiła procentowy wzrost uposażenia według przeliczenia zawartego w powołanym rozporządzeniu. Ponadto w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2322/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepisy dotyczące wysługi lat były wielokrotnie zmieniane. Nie oznacza to jednak, że na podstawie kolejno obowiązujących regulacji prawnych należy na nowo ustalać wysługę lat dla policjantów, którzy pobierają uposażenie powiększone o określony procent wynikający z zaliczenia do służby w Policji wcześniejszych okresów, chyba, że wyraźnie przepisy by tak stanowiły. Podkreślenia wymaga, że raz ustalone okresy składkowe mogą być przez organ korygowane. Może się to jednak odbywać jedynie w drodze nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych (por. wyroki NSA z 23.04.2009, I OSK 812/08 oraz z 12.08.2010, I OSK 273/10 – pub. jak wyżej). W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa należy zaś podnieść, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zarzut ten może odnieść skutek wówczas gdy stawiająca go strona wykaże ,że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadamianie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1316/08, Legalis, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 144/09, Legalis, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, Legalis, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1684/11, LexPolonica nr 5176885, postanowienie \Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, Lex Polonica nr 3926407, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1062/10, Legalis). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, skoro skarżący przedstawił swoje stanowisko chociażby w oświadczeniu z [...] sierpnia 2015 r. Zwrócić trzeba też uwagę no okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na swój charakter polega na badaniu, czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Nie zasługuje również na uwzględnienie w tym kontekście zarzut naruszenia art. 7, art. 9 i art. 11 Kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.