II SA/Wa 800/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. A. na postanowienie Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz skarżącej A.A. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów, na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 29 ust 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. z 2014 r., poz. 1852), stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia odwołania z dnia 7 grudnia 2015 r. skierowanego do tego organu przez [...] A. A. od uchwały Rady Wydziału [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada Wydziału [...] uchwałą z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 18 a ust. 1 pow. ustawy z dnia 14 marca 2003 r., o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki odmówiła [...] A. A. nadania stopnia [...] w dyscyplinie artystycznej [...]. Uchwała wraz pouczeniem o możliwości odwołania została doręczona stronie w dniu 17 lipca 2015 r. Miesięczny termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 16 sierpnia 2015 r. W dniu 9 grudnia 2015 r. do Dziekana ww. Rady Wydziału wpłynęło odwołanie habilitantki wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu pisma strona podała, iż z uwagi na problemy zdrowotne - zaburzenia lękowo-depresyjne z somatyzacją na podłożu reaktywnym; nadciśnienie nie była w stanie dochować terminu odwołania. Załączyła stosowne zaświadczenia lekarskie. W sporządzonej w dniu 15 lutego 2016 r. opinii Rada Wydziału podtrzymała odmowne stanowisko wyrażone w uchwale z dnia [...] czerwca 2015 r., jak również negatywnie ustosunkowała się do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Zdaniem Rady Wydziału, odwołująca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Centralna Komisja przychyliła się do stanowiska Rady Wydziału, a Prezydium Centralnej Komisji na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2016 r. i postanowiła odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (wynik głosowania: TAK - 1 głos, NIE - 10 głosów, WSTRZ-0 głosów). Mając powyższe na uwadze Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., [...] stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia odwołania z dnia 7 grudnia 2015 r., skierowanego do Centralnej Komisji przez [...] A. A. od uchwały Rady Wydziału [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Na postanowienie Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., A. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: -art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia i nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które w sprawie miały zastosowanie, -art. 58 i 59 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, i niewydanie postanowienia rozstrzygającego wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, na które to postanowienie w myśl art. 59 § 1 k.p.a przysługuje zażalenie, a dopiero w przypadku jego rozpoznania lub upływu terminu do wniesienia zażalenia, organ uprawniony jest do ewentualnego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co w nin. sprawie uczyniono przedwcześnie i niezasadnie. - art. 7 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, który jest w sprawie tożsamy, - art. 8 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa; - art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Skarżąca podniosła, że w zaskarżonym postanowieniu niezasadnie powołano się jedynie na treść art. 134 k.p.a., nie wskazano natomiast na treść art. 58 i 59 k.p.a, jak również nie zastosowano tych przepisów. Zdaniem skarżącej jeżeli w aktach organu drugiej instancji znajduje się odwołanie wniesione po terminie (nadesłane wraz z aktami sprawy przez organ pierwszej instancji) oraz odwołanie dołączone do wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 k.p.a.), wówczas organ drugiej instancji musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenie - art. 59 § 1) i dopiero kiedy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu - organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu. A. A. podniosła również, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w przeciwnym razie postanowienie takie narusza art. 7 i 77 k.p.a. Skarżąca wskazała, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku o przywrócenie tego terminu. Przywrócenie wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia uchybienia terminu. A. A. wskazała również, że przywracanie terminu procesowego nie jest przedmiotem uznania decyzyjnego. Organ, przed którym należało dokonać czynności, ma obowiązek przywrócenia terminu, jeżeli zachodzi przesłanka, o której mowa w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów wniosła o jej oddalenie. Komisja wskazała, że postępowanie w sprawach stopni i tytułów naukowych jest postępowaniem odrębnym, innym niż postępowanie administracyjne, czy cywilne. W postępowaniach toczących się przed Centralną Komisją w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Odpowiednie zastosowanie k.p.a. to takie stosowanie, które uwzględnia ich treść o tyle o ile nie ma odrębnego uregulowania w przepisach szczególnych. Organ stwierdził również, że Komisja poza oceną legalności zaskarżonej uchwały rady wydziału przeprowadza własne postępowanie, a podejmowana decyzja zapada w głosowaniu tajnym, co powoduje, że również przepisy dotyczące postępowania odwoławczego muszą być stosowane odpowiednio a nie wprost. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone przez Radę Wydziału, która uznała, że odwołująca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Problemy zdrowotne nie stanowią przeszkody w przygotowaniu i złożeniu odwołania. Centralna Komisja nie stwierdziła wystąpienia uchybień formalnych w postępowaniu Rady Wydziału. Reasumując Centralna Komisja stwierdziła, że dokonano wszechstronnej i wnikliwej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie potraktowano sprawy dowolnie czy arbitralnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W myśl przepisu art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów zasadnie stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że czynności organu odwoławczego determinowane są przepisami K.p.a. Dlatego organ powinien zbadać odwołanie wnoszone przez stronę pod kątem jego dopuszczalności i terminowości. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ powinien wydać postanowienie o którym mowa w art. 134 k.p.a. Wskazać należy, że przesłanki wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania i postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania są rozłączne. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku odwołanie (zażalenie) należy uznać za niedopuszczalne. Przyjmuje się między innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu nie uznanego za stronę zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowego terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Dodatkowo sam fakt złożenia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. W kontrolowanej sprawie istotne jest to, że skarżąca wraz z odwołaniem wniosła do organu wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Sąd nie kwestionuje stanowiska Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, iż postępowanie w sprawach stopni i tytułów naukowych jest postępowaniem odrębnym, innym niż postępowanie administracyjne, czy cywilne, co powoduje, że w postępowaniach toczących się przed Centralną Komisją w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. co powoduje, że zastosowanie określonych przepisów będzie wyłączone, określone przepisy będą miały zastosowanie odpowiednio, a określone przepisy będą miały zastosowanie bezpośrednio. Niemniej jednak postępowanie, które organ prowadził w sprawie w drugiej instancji miało charakter czysto procesowy. Sprowadzało się w istocie do rozpoznania odwołania złożonego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się pogląd, że jeżeli strona wnosi odwołanie po terminie i składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 i 59 § 2 kpa. Tym samym wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czyni zbędnym celowość i konieczność wydawania postanowienia w oparciu o art. 134 kpa. Natomiast wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 134 kpa odnosi się do sytuacji gdy strona składa odwołanie po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości odwołania następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 kpa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07) Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę powyższy pogląd w pełni akceptuje. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 134 kpa odnosi się do sytuacji gdy strona składa odwołanie po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości odwołania następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 kpa. Skoro więc A. A. wraz z odwołaniem od uchwały Rady Wydziału [...] wniosła do Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Komisja była zobligowana do rozpoznania w pierwszej kolejności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a nie uruchomienia trybu o którym mowa w art. 134 k.p.a. Tego w sprawie nie uczyniono. Nie można za takie rozpoznanie uznać stanowiska (opinii) Rady Wydziału [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w której odniesiono się co prawda do słuszności wniosku jednak wymóg ten wynikał z treści przepisu art. 21 ustawy z dnia 14 marca 2003 r., o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2014 r., poz. 1852). W przepisie tym stwierdzono, że osoba ubiegająca się o nadanie stopnia doktora lub doktora habilitowanego może wnieść od uchwał, o których mowa w art. 14 przewód doktorski, ust. 2 i art. 18a postępowanie habilitacyjne, ust. 11, jeżeli są one odmowne, odwołanie do Centralnej Komisji za pośrednictwem właściwej rady w terminie miesiąca od dnia doręczenia uchwały wraz z uzasadnieniem. Rada przekazuje odwołanie Centralnej Komisji wraz ze swoją opinią i aktami sprawy w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia odwołania. Zatem opinia jest obligatoryjnym elementem postępowania odwoławczego, ale nie zastępuje rozstrzygnięcia organu zapadłego w drugiej instancji. Wskazać należy, że w opisanej powyżej sytuacji organ odwoławczy obowiązany jest do wydania dwóch postanowień, a mianowicie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, a następnie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyroki NSA: z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 521/10; z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 271/10; z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II FSK 1663/10; z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 151/12; postanowienie NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OZ141/13 - publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również należy, że za wykładnią art. 134 k.p.a. prezentowaną w wymienionych powyżej orzeczeniach, wypowiadają się również przedstawiciele doktryny (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 505; także A. Wróbel, Komentarz do art. 134 k.p.a., teza 14 i 20, System Informacji Prawnej LEX 2015), którzy zgodnie akcentują odrębność przedmiotu rozstrzygnięcia oraz trybu weryfikacji w przypadku postanowienia wydawanego w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu i postanowienia o stwierdzeniu, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Zwracają jednocześnie uwagę na konieczność wcześniejszego rozstrzygania w kwestii przywrócenia terminu, a następnie wydania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd, iż w przypadku zaistnienia uchybienia terminu ustawodawca nałożył na organ odwoławczy jednoznaczny obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Przepis art 134 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma charakter bezwarunkowy, działanie organu nie jest zależne od zaistnienia w stanie faktycznym innych przesłanek niż złożenie odwołania po terminie. Regulacja ta stanowi wprost, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Literalne odkodowanie zawartej w nim normy prawnej nie pozwala na jakiekolwiek inne zachowanie organu poza wydaniem aktu procesowego zawierającego stwierdzenie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zostało bowiem złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który nie został załatwiony, co jest równoznaczne z niezakończeniem postępowania odwoławczego. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie jest indywidualnym aktem administracyjnym kończącym postępowanie odwoławcze. Wniesione odwołanie winno być rozpatrzone merytorycznie poprzez wydanie decyzji bądź procesowo poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit. c orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cytowanej ustawy.