II SA/Wa 839/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, powoływanej dalej jako k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania Miasta [...] od decyzji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przydziału G. O. tymczasowej kwatery przy al. [...] w [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że decyzja Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] stycznia 2023 r. stanowi rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie o przydział tymczasowej kwatery, a postępowanie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r., poz. 947 ze zm.). Wobec powyższego, przymiot strony przysługuje jedynie funkcjonariuszowi, który otrzymał kwaterę w drodze przydziału. Miasto [...] nie może zatem zostać uznane w tym postępowaniu jako jego strona. Natomiast kwestia sporu pomiędzy Miastem [...] a Komendantem Centralnego Biura Śledczego Policji co do zakresu zastosowania oraz stosowania w praktyce zawartego pomiędzy tymi podmiotami Porozumienia w przedmiocie zasad przekazywania lokali w odniesieniu do prawa dysponowania nimi, stanowi spór odrębny, którego rozstrzygnięcie może wprawdzie wpłynąć na skuteczność przydzielenia objętego takim sporem lokalu (tymczasowej kwatery), ale do rozstrzygnięcia tego nie jest kompetentny Komendant Główny Policji. Miasto [...] wniosło na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 134 oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach, gdy [...] jest stroną postępowania w sprawie o przydział lokalu, którego jest właścicielem, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia kwestii podnoszonych przez [...], tj. kwestii własności lokalu. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że lokal nr [...] przy Al. [...] w [...] stanowi własność [...] i wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu [...]. Następnie Miasto powołało się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, zgodnie z którą stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ nieprawidłowo wydał zatem w tej sprawie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, jest oczywiste, że decyzja w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego stanowiącego własność [...] dotyczy jego praw i obowiązków. W postępowaniu o przydział lokalu konieczne jest dokonanie oceny, czy dany lokal pozostaje w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Należy bowiem zauważyć, że w sentencji decyzji wskazuje się nie tylko funkcjonariusza, ale także konkretny lokal. W sytuacji, gdy jego właścicielem jest [...], postępowanie w sprawie przydziału dotyczy jego interesu prawnego. Sam organ w zaskarżonym postanowieniu wskazuje, że rozstrzygnięcie sporu co do prawa dysponowania lokalem może wpłynąć na skuteczność przydzielenia objętego takim sporem lokalu, a zatem przesłanka ta jest istotna ze względu na wynik postępowania w sprawie przydziału. Pominięcie właściciela lokalu mieszkalnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie o przydział tego lokalu uniemożliwia mu m.in. realizację jego uprawnień właścicielskich określonych w art. 144 k.c. Na poparcie swojego stanowiska Miasto powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 539/21, który zapadł w analogicznym stanie faktycznym. W dalszej części strona skarżąca przedstawiła argumentację dotyczącą nieprawidłowości w przekazaniu lokalu do dyspozycji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zasadniczą przyczyną stwierdzenia przez organ, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności odwołania Miasta [...] od decyzji przydzielającej tymczasową kwaterę było stwierdzenie, że Miasto nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przydziału kwatery funkcjonariuszowi Policji. Z tym stanowiskiem organu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości się zgadza. W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych interes prawny nie może być domniemany, lecz musi wynikać w sposób jasny z przepisów prawa materialnego, które przyznają określonemu podmiotowi prawa lub obowiązki. Mogą to być również przepisy, z których co prawda nie wynikają wprost konkretne uprawnienia dla strony, ale wynika "sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień itd." (J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka, Administracja, Samorząd, Księga jubileuszowa profesor Teresy Rabskiej, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997, s. 610). W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie prawniczym podkreśla się przede wszystkim, że interes ten powinien być indywidualny, bezpośredni i realny. W ocenie Sądu, brak jest w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa materialnego, z których strona skarżąca mogłaby wywodzić tak rozumiany interes prawny. Postępowanie w przedmiocie przydziału kwatery tymczasowej toczy się na podstawie art. 96 ust. 4 ustawy o Policji oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, policjantowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1, można przydzielić tymczasową kwaterę według przysługujących norm, bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny. Decyzja o przydziale kwatery tymczasowej przyznaje zatem funkcjonariuszowi Policji prawo do tymczasowej kwatery. Decyzja taka pozostaje natomiast bez jakiegokolwiek wpływu na sferę praw i obowiązków właściciela lokalu, bowiem w tym zakresie organ nie dysponuje jakimikolwiek kompetencjami władczymi. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1749/15 (wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), dyspozycja organów Policji nie wiąże się automatycznie z prawem własności co do lokalu. Lokale te są wydzielone z zasobów będących w dyspozycji Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Organy Policji nie są ich właścicielem, natomiast w trybie administracyjnym podejmują rozstrzygnięcia co do ich wykorzystania. Prawo do lokalu mieszkalnego policjantów jest bowiem pochodną charakteru stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, który wiąże się ze szczególną dyspozycyjnością (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., I OSK 2087/12). Nadto podnieść należy, że kwestie dotyczące przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym, czy też zrzeczenie się przez organ prawa dysponowaniem lokalem nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia, ani w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak bowiem umocowania do rozstrzygania w kwestii przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym w jednej z wymienionych form przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Tym samym do kognicji sądu administracyjnego nie należą sprawy dotyczące przekazania lokalu mieszkalnego do dyspozycji organów policyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 834/09), czy też ewentualne spory powstałe na tle, w czyjej dyspozycji pozostaje dany lokal mieszkalny. Postępowanie dotyczące przydziału kwatery tymczasowej pozostaje zatem poza ewentualnym sporem co do znajdowania się danego lokalu w dyspozycji właściwych organów. Decyzja o przydziale kwatery nie potwierdza w sposób władczy takiej dyspozycji, a w konsekwencji nie może być w tym zakresie kwestionowana przez właściciela lokalu. Postępowanie administracyjne toczące się na podstawie art. 96 ust. 4 ustawy o Policji dotyczy wyłącznie uprawnienia policjanta do otrzymania kwatery tymczasowej, nie rozstrzyga natomiast zarówno o cywilnoprawnym statusie lokalu mieszkalnego, jak i o pozostawaniu lokalu w dyspozycji właściwych organów Policji. Spory na tym tle nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym w sprawie przydziału lokalu ani przez sądy administracyjne w sprawach ze skarg na wydane w tym trybie decyzje. Z tych przyczyn Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska wyrażonego w przywoływanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 539/21, uznając że organ zasadnie przyjął, iż Miasto [...] nie ma interesu prawnego w postępowaniu o przydział kwatery tymczasowej, a więc nie jest stroną tego postępowania. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niewydania w tej sprawie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., należy wyjaśnić, że w judykaturze i doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym art. 134 k.p.a. pozwala na stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, gdy występuje przypadek oczywistego braku legitymacji odwoławczej, a brak ten nie wiąże się z oceną interesu prawnego (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R.Hauser, M.Wierzbowski, C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 526-563, 585 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08, organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że strona wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 432/17; Komentarz, Kpa, B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 10 C.H.Beck, s. 480; Robert Kędziora Komentarz Kpa 2 wydanie C.H. Beck s. 682-683). W rozpoznawanej sprawie ustalenie braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie nie wymagało podejmowania czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym. Spór bowiem w tej sprawie nie dotyczy sfery faktów, a jedynie oceny, czy decyzja o przydziale policjantowi kwatery tymczasowej ma bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków Miasta [...]. Organ, uznając, że w tej sprawie nie ma takiego bezpośredniego związku, był zatem zobowiązany do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z uwagi na jego wniesienie przez podmiot niebędący stroną postępowania. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.