II SA/Wa 855/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego W.K. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1K.p.a., utrzymał własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., którą to decyzją odmówił przyznania P. G. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił kumulatywnie wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. W świetle art. 83 powołanej ustawy, tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, iż wnioskodawca nie spełnia jednego z kryteriów wymienionych w powyższej normie prawnej, a mianowicie nie wykazał braku niezbędnych środków utrzymania. Dokonując wykładni przedmiotowego pojęcia, organ odniósł się do kwoty najniższej emerytury wypłacanej z funduszu, które to świadczenie od marca 2014 r. wypłacane było w wysokości 844,45 zł brutto. Zestawiając zaś wysokość najniższej emerytury z dochodem przypadającym na jedną osobę w rodzinie wnioskodawcy w kwocie 1.260, 30 zł, doszedł do konkluzji, iż strona posiada niezbędne środki utrzymania. Od powyższej decyzji P.G. wniósł skargę do tutejszego Sądu, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił organowi naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nadto art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że po wypadku komunikacyjnym, któremu uległ 20 czerwca 2012 r., znałazł się w trudnej sytuacji życiowej. Podał, że w okresie, w którym nie wykonywał pracy zarobkowej, był wielokrotnie (11 razy) hospitalizowany, leczony w Poradni Zdrowia Psychicznego oraz Poradni Terapii Uzależnień w Z. Wyjaśnił też, że jego dochód stanowi kwota 153 zł zasiłku pielęgnacyjnego i nie można zgodzić się, że zbadanie przez organ wysokości dochodu na członka rodziny może być podstawą do stwierdzenia, że skarżący posiada niezbędne środki do życia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem, gromadzonych na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Sąd może zatem tylko badać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. W ocenie Sądu, zaskarżonym decyzjom nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentachz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz.1440 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjąktu świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Z treści tego przepisu wynikają trzy przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań, dających prawo do emerytury lub renty, musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy (stwierdzonej przez lekarza orzecznika ZUS) lub wieku (emerytalnego). Po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Należy jeszcze raz podkreślić, że przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzaleznia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza taką możliwość. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 roku życia. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy). O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy, o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. W niniejszej sprawie łączny okres ubezpieczenia 29-letniego w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżącego to 3 lata i 3 miesiące, wobec wymaganych dla osoby w tym wieku 4 lat. 2 lata i 9 miesięcy to okresy składkowe, a z tego 10 miesięcy to pobieranie zasiłku dla bezrobotnych – co oznacza, że realnie skarżacy pozostawał w zatrudnieniu przez okres krótszy niż 2 lata. W latach 2001-2007 i 2008-2010 skarżący pozostawał poza ubezpieczeniem. Analizując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, należy podzielić stanowisko organu w przedmiocie braku w niniejszej sprawie wszystkich przesłanek, które w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu umożliwiałyby przyznanie świadczenia. Po stronie skarżącego nie zachodzi bowiem przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje ją z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. Jak słusznie wskazał organ, przesłanka niezbędnych środków utrzymania nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Kryterium niezbędnych środków utrzymania to wynik odniesienia sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, renty socjalnej lub kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie tej przesłanki zalecał dokonanie porównania sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach, jako minimalne, a ponadto z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2006 r., sygn. I OSK 112/06 – publ. LEX nr 321169; z dnia 7 sierpnia 2000 r., sygn. II SA 815/00 – publ. LEX nr 55028). W niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność, iż skarżący w dacie orzekania dysponował niezbędnymi środkami utrzymania. W oświadczeniu majątkowym (k. 6 akt sprawy) skarżący wskazał, że zamieszkuje z 6 innymi członkami rodziny, a dochód rodziny wynosi 9.221,56 zł. Ustaleń tych skarżący nie zakwestionował w toku postępowania. Nie można zatem czynić organowi zarzutu, iż nienależycie ustalił stan faktyczny sprawy. Organ bowiem w znacznej mierze opiera się na dokumentach i oświadczeniach złożonych przez wnioskodawcę, albowiem to na nim spoczywa ciężar wykazania faktów, z których następnie wywodzone są określone skutki prawne. Skoro pomiędzy stanowiskiem strony a materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie nie występują rozbieżności, to trudno obarczać organ winą, że z urzędu nie dokonuje czynności zmierzających do obalenia już dokonanych ustaleń, zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę, iż inicjatywa dowodowa spoczywa na wnioskodawcy. Należy podkreślić, iż wskazana powyżej kwota, w rozbiciu na 7 osób w gospodarstwie domowym skarżącego, daje dochód na jedną osobę w rodzinie w wysokości przekraczającej kwotę najniższej emerytury, która w dacie orzekania wynosiła 844, 45 zł. Powyższe ustalenia pozwalały zatem organowi przyjąć, iż skarżący dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania. Powyżej zaprezentowany pogląd znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy administracyjne nie traktują minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku (przykładowo wyrok z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 137/08; wyrok z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1721/09). Ma to na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Przyjmuje się również, iż wyznacznikiem takim może być także renta socjalna, przyznawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 982 ze zm.). Przedmiotowa renta również uznawana jest za świadczenie, umożliwiające zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, choć stanowi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy (patrz wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2248/12). Ustalając niezbędne minimum dochodowe, bierze się pod uwagę zwiększone wydatki osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, która z tego tytułu otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Podkreśla się także, iż "oceniając czy w danej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń nie można też abstrahować od tego, że świadczenie określone w tym przepisie organ może przyznać tylko "w drodze wyjątku", a więc w sytuacjach zupełnie szczególnych. Chodzi przede wszystkim o przypadki, gdy dana osoba znajduje się w sytuacji faktycznej i prawnej, która uniemożliwia jej zdobycie ani ubieganie się o podstawowe środki utrzymania" – patrz wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 150/10. Skoro w sytuacji skarżącego przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie zachodzi, to w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest to okoliczność eliminująca skarżącego z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku, a tym samym przesądzająca treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).