II SA/Wa 862/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] K.J. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności w całości postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2012 roku numer [...]. Postanowieniem tym KWP w [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie wydania wymienionemu zaświadczenia. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu KGP wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił K.J. wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnoszącego - tj. potwierdzającego pełnienie funkcji kierowcy pojazdów uprzywilejowanych w trakcie służby w organach MO/Policji. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy wymienione postanowienie. W wyniku wniesionej przez K.J. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 335/12 skargę oddalił. Organ wskazał też, że wyrokiem z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 2147/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę strony o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 335/12. KGP przywołał treść art. 126 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. Podniósł, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61 a § 2 k.p.a.). Organ wskazał, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11). Zdaniem organu powyższe ma miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy. Wniosek K.J. o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył bowiem postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2012 r., które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 335/12 uznał za prawidłowe. Organ dodał, że tylko niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne Kpa, przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63 k.p.a.), przepisy dotyczące postanowień (art. 123-126 k.p.a.), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141-144 k.p.a.). Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651). Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi więc postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2092/09, LEX nr 705982). Organ podniósł, że postępowanie to uregulowane jest w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zatem zastosowania art. 156 Kpa. Zaświadczenia są bowiem poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Możliwe jest więc ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Konsekwentnie więc zasada res iudicata nie będzie miała zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. KGP stwierdził, że skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Z tego względu postanowił o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K.J. stwierdził, że nie można zgodzić się z rozstrzygnięciem organu i jego uzasadnieniem, w szczególności zaś zastosowaniem w tej sprawie art. 61a k.p.a. Zarzucił, że organ przy rozpatrywaniu jego wniosku pominął uchwałę NSA sygn. akt I OPS 6/09. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu przedstawił stan sprawy, jak w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wskazał, że decyzja administracyjna wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracji, działający w granicach prawa, korzysta z domniemania prawidłowości. Jeżeli decyzja taka jest jednocześnie decyzją ostateczną, korzysta ponadto z ochrony wynikającej z art. 16 k.p.a., co oznacza, że jej wzruszenie może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Organ powielił następnie argumentację prawną przedstawioną w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zdaniem KGP zgłoszenie przez K.J. żądania stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2012 r. mogło skutkować wyłącznie wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowym zakresie. Z tego względu utrzymał w mocy własne postanowienie. Postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. stało się przedmiotem skargi K.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o wyeliminowanie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia z obrotu prawnego. W uzasadnieniu podniósł, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż w zakresie wniesionego wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], właściwie zastosowany został art. 61 a k.p.a. Skarżący zwrócił uwagę na uchwałę NSA I OPS 6/09 wskazując, że organ nie odniósł się do tego argumentu w swoim postanowieniu. Skarżący podniósł, że organ, jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania – poza res iudicata – wskazał, iż w sprawach o wydawanie zaświadczeń, nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Skarżący, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, stwierdził, że postanowienie w sprawie odmowy wydania zaświadczenia podlega badaniu w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że jak wynika z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie III Wydział z dnia 23 października 2012 r., III SA/Kr 335/12 skarga K.J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. została oddalona, a wyrok stał się prawomocny. Pełnomocnik podniósł, że w ocenie organu treść uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 wskazuje na istotną okoliczność. Organ ma obowiązek rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia, które było przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jeżeli z treści wniosku oraz wstępnego badania sprawy wynika, że wnioskodawca przedstawia argumenty, które nie były rozpatrywane. W niniejszej sprawie takowa sytuacja nie zachodzi. Bez wątpienia w postępowaniu o sygn. akt III SA/Kr 335/12 argumenty skarżącego stanowiły przedmiot oceny, również pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności i dopuszczalności takiej możliwości w stosunku do postanowień wydawanych w postępowaniu zaświadczeniowym. Pełnomocnik stwierdził, że można uznać, iż rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który nie stwierdził bezwzględnych przesłanek do stwierdzenia nieważności tworzy swoistego rodzaju stan powagi rzeczy osądzonej. Abstrahując od powyższego, pełnomocnik podkreślił, że organ w niniejszej sprawie przyjął koncepcję wyłączenia trybów nadzwyczajnych do postępowań w sprawie wydania zaświadczenia i chociażby już ta okoliczność umożliwiała skuteczne skorzystanie z dyspozycji art. 61 a § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji naruszają przepis prawa procesowego, tj. art. 61a § 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten upoważnia zatem organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wśród tych przyczyn w orzecznictwie sądowym wymienia się m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej prawnej formy działania, do której nie odnosi się instytucja stwierdzenia nieważności. W sprawie niniejszej żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...]lutego 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wskazania wymaga wobec powyższego, iż – wbrew twierdzeniu organu wyrażonemu w zaskarżonym i poprzedzającym je postanowieniu oraz w odpowiedzi na skargę – dopuszczalne jest stosowanie przepisów dotyczących trybu nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (jak też zaświadczenia o żądanej treści). Oczywiście postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny. Niedopuszczalne jest – w świetle poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczenia. Zaświadczenie bowiem stanowi oświadczenie wiedzy organu, a nie jego woli. Potwierdza jedynie istnienie określonego stanu faktycznego bądź prawnego w oparciu o posiadane dane. Powyższy pogląd nie znajduje natomiast zastosowania w zakresie dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (jak też odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści). Zgodnie z art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów m.in. art. 156-159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, a takim jest również postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (także żądanej treści), świadczy o dopuszczalności stosowania trybu stwierdzenia nieważności w sprawach zakończonych takimi postanowieniami. Tym samym, zasadniczy argument zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia Komendanta Głównego Policji, co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie, nie mógł zostać uznany za trafny. Błędne było w świetle powyższego zastosowanie przez organ w odniesieniu do wniosku K.J. o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, że w zaskarżonym i poprzedzającym je postanowieniu Komendant Główny Policji powołał także fakt oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 335/12 skargi K.J. na postanowienie KWP w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Przywołana okoliczność sama w sobie nie stanowi o niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego. Nie stanowi zatem podstawy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. samo oparcie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na tym, że zapadł wyrok oddalający skargę. W sprawie tej konieczne jest odwołanie się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). W sytuacji, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). W aktualnym stanie prawnym, wobec uchylenia z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepisu art. 157 § 3 k.p.a., zastosowanie znajduje przepis art. 61a k.p.a. W sprawie niniejszej Komendant Główny Policji nie dokonał żadnych czynności w ramach wstępnego w tym zakresie badania zawartości żądania wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazał, że związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 P.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny takiej w zaskarżonym i poprzedzającym go postanowieniu nie dokonano. Odpowiedź organu na skargę, w której odniesiono się do powyższego, nie sanuje uchybień postępowania przed Komendantem Głównym Policji. Niezbędne jest zatem stwierdzenie przez organ, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności postanowienia przesłankom kwalifikującym jego wzruszenie (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Przed dokonaniem takiej wstępnej oceny, co do tego, czy zachodzi bądź nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, Sąd za przedwczesne uznał zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał za zasadne. Nadto, Komendant Główny Policji zaskarżonym postanowieniem naruszył także przepis art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia stanowi w istocie powielenie treści poprzedzającego go postanowienia organu. Organ w ogóle nie odniósł się przy tym do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.