II SAB/Wa 109/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Maria Werpachowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. r. o udzielenie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 3. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] z siedzibą w [...] na rzecz A. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] kwietnia 2013 r. A. K. zwrócił się do PKS [...] S.A. z siedzibą w [...], w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.); dalej zwanej u.d.i.p., o udzielenie informacji publicznej, dotyczącej organizacji kontroli biletów w autobusach Spółki w zakresie: 1. ile osób jest uprawnionych do kontroli biletów, 2. czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w przedsiębiorstwie, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny, o ile jest to podmiot zewnętrzny, w zakresie: a. nazwy i adresu tego podmiotu, b. okresu na jaki zawarto obecną umowę na usługę kontroli biletów, c. ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt, itd.). Jeżeli umowy na usługę kontroli biletów zawarto z więcej niż jednym podmiotem wskazania informacji dotyczących każdego z nich, 3. przesłania wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów, a jeżeli w przedsiębiorstwie jest kilka wzorów o przesłanie każdego z nich. Pismem z 8 maja 2013 r. PKS [...] S.A. z siedzibą w [...] poinformowało A. K., że nie należy do katalogu podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (datowanej 11 września 2015 r.) na bezczynność PKS [...] S.A. z siedzibą w [...], polegającej na nieudzieleniu informacji publicznej, objętej wnioskiem z [...] kwietnia 2013 r. A. K. wniósł o: 1. uznanie, że PKS [...] S.A. z siedzibą w [...] pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, 2. zobowiązanie PKS [...] S.A. z siedzibą w [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako P.p.s.a., 3. zakreślenie organowi 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy, 4. uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., 6. rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. w trybie uproszczonym, 7. zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi A. K. podniósł, że PKS [...] S.A. z siedzibą w [...] jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, bowiem wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz dysponuje publicznym majątkiem w postaci dopłat z budżetu państwa do biletów ulgowych. W odpowiedzi na skargę PKS [...] S.A. z siedzibą w [...] poinformowało, że pismem z 13 października 2015 r. uwzględniło w całości skargę z dnia 11 września 2015 r. na bezczynność, udostępniając A. K. wszelkie wnioskowane informacje. W aktach administracyjnych znajduje się pismo Spółki z 13 października 2015 r. informujące skarżącego, że na [...] kwietnia 2013 r.: 1. do prowadzenia kontroli biletów były upoważnione 4 osoby; 2. kontrolerzy nie byli zatrudnieni w Przedsiębiorstwie, a w firmie "[...]" [...] umowa zawarta była na czas nieokreślony. Podmiot wynagradzany był na podstawie stawki za jedną kontrolę. 3. Przedsiębiorstwo nie posiada wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów, ponieważ był on własnością firmy "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 149 § 1 Pp.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie udip. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. U.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 udip. Przepis ten stanowi, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby i jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. PKS [...] S.A. z siedzibą w [...], będąca adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest przewoźnikiem autobusowym wykonującym - na podstawie umów cywilnoprawnych - regularne przewozy pasażerskie w ramach publicznego transportu drogowego. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), zaspokojenie potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego należy do zadań własnych gminy. Spółka wykonuje regularne przewozy związane z transportem publicznym, a więc realizuje obowiązek gmin wynikający z ustawy. Spółka otrzymuje dopłaty zatem dysponuje majątkiem publicznym i jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2305/13, z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 183/14, z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 986/14, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie zakresu przedmiotowego ustawy wskazać należy, że w myśl art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozumiane jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyraża zatem ogólną zasadę jawności o sprawach publicznych, natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej. W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, publ. j.w.). Zasadniczo chodzi więc o wiadomości (fakty, dane, treści dokumentów) służące realizowaniu zadań publicznych przez podmiot obowiązany, wytworzone lub odnoszące się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, informacja, aby posiadała walor informacji publicznej, musi wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu, ze stanem określonych zjawisk na dzień jej udzielenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: j.w.). W świetle powyższego uznać należy, że - co do zasady - informacje objęte wnioskiem skarżącego z [...] kwietnia 2013 r., dotyczące organizowania kontroli biletów, a więc związane z realizacją zadań publicznych i dysponowaniem majątkiem publicznym przez PKS [...] S.A. z siedzibą w [...], posiadają przymiot informacji publicznej. I tak, informacja dotycząca liczby osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów w autobusach uruchamianych przez Spółkę dotyczy publicznej sfery działania podmiotu. To samo odnosi się do informacji na temat ewentualnego podmiotu zewnętrznego współpracującego ze Spółką, prowadzącego kontrolę biletów, takie jak: jego nazwa i adres, okres, na jaki z tym podmiotem zawarto umowę, ogólne zasady wynagradzania tego podmiotu za usługę kontroli biletów. Również informacja na temat identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów związana jest ściśle z realizacją przez Spółkę zadań publicznych, a więc zawiera komunikat o sprawach publicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 136/14, publ. j.w.). W świetle powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Skoro udostępnienie informacji publicznej zgodniej z wnioskiem skarżącego z [...] kwietnia 2013 r. nastąpiło 13 października 2015 r., w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., to należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, gdyż został on już rozpoznany na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało zawarte w pkt 3 wyroku. Stwierdzona bezczynność Spółki nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę, że początkowy brak realizacji wniosku skarżącego wynikał z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p., o czym świadczy pismo PKS [...] S.A. z siedzibą w [...] z 8 maja 2013 r., to nie można uznać, że Spółka dopuściła się rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy opieszałości Spółki, lecz z wadliwej wykładni obowiązującego prawa. Należy również wziąć pod uwagę okoliczność, że Spółka po doręczeniu skargi uwzględniła ją w terminie 30 dni udostępniając w całości wnioskowaną informację publiczną, tym samym zachowanie adresata wniosku nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia Spółce grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. – pkt 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 201 i art. 205 § 1 P.p.s.a. - jak w pkt 4 sentencji.