II SAB/Wa 121/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi W.S. na bezczynność Rady Powiatu [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] 1. zobowiązuje Radę Powiatu [...] do rozpatrzenia wniosku W.S. z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie 1, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Powiatu [...] na rzecz skarżącego W.S. kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. S. w skierowanej do Starosty W. i Rady Powiatu W. wiadomości e-mail z [...] stycznia 2018 r. (wysłanej na adresy poczty elektronicznej [...]pl i [...]pl) wystąpił o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1. czy, a jeśli tak, to kto i kiedy urządził drogę na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb K., gmina [...]; 2. czy, a jeżeli tak, to kiedy zaliczono ww. działkę/drogę do dróg powiatowych; Jednocześnie skarżący wniósł o przesłanie kopii uchwały w tym przedmiocie. W skierowanej do Starosty W. i Rady Powiatu W. wiadomości e-mail z [...] maja 201 r. skarżący wezwał do niezwłocznego udzielenia żądanych informacji publicznych za lata 2016-2021. Powołał się na szereg prawomocnych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzających wielokrotne zignorowanie jego wniosków o udzielenie informacji publicznej. W piśmie z 7 lutego 2022 r. W. S. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Powiatu W. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o: 1. zobowiązanie Rady Powiatu W. do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "u.d.i.p."); 2. stwierdzenie, że organ rażąco naruszył art. 13, art. 14 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP; 3. przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej lub wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a."); 4. zasądzenie od Rady Powiatu W. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi W. S. podniósł, że ustawowy termin na udzielenie odpowiedzi na jego wniosek upłynął 15 stycznia 2018 r., natomiast do dnia wniesienia skargi, pomimo upływu czterech lat i jednego miesiąca, nie uzyskał żądanej informacji publicznej, co świadczy o wyjątkowo rażącym naruszeniu prawa przez organ. Powyższe uzasadnia jego zdaniem zarzut bezczynności, a także wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Rada Powiatu W. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi. Wywiodła, że przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej został przesłany drogą elektroniczną na dwa adresy poczty elektronicznej, tj. [...]pl i [...]pl oraz w treści skierowany do Starosty W. i Rady Powiatu W. Odpowiedzi na wniosek udzielił Starosta W. w przewidzianym ustawowo terminie w piśmie z 16 stycznia 2018 r., w którym skarżący został poinformowany i poproszony o sprecyzowanie zakresu pytania. Na przedmiotowe pismo skarżący nie odpowiedział, w związku z czym organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Ponadto Rada Powiatu W. zauważyła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 645/18 odrzucił skargę W. S. w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo organ administracji podkreślił, że w dniach od 31 grudnia 2017 r. do 2 stycznia 2018 r. skarżący złożył (za pośrednictwem poczty elektronicznej) osiemdziesiąt trzy wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Wnioski te były w zasadzie tożsame; dotyczyły bowiem udzielenia informacji, kto i kiedy urządził drogę na działce o podanym we wniosku numerze ewidencyjnym, a jeżeli tak, to kiedy zaliczono daną działkę/drogę do dróg powiatowych. Organ podkreślił, że wnioski skarżącego odnosiły się do powiatowego zasobu nieruchomości, którym zgodnie z art. 25b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami gospodaruje zarząd powiatu, a nie rada powiatu. Także do zadań i kompetencji zarządu powiatu (nie zaś rady powiatu) należy urządzanie i zarząd drogami powiatowymi. Rada Powiatu W. zaznaczyła ponadto, że wszelkie czynności podejmuje w formie jawnych i udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej uchwał, dlatego ewentualne uchwały podejmowane w przedmiocie zaliczenia określonej działki/drogi do kategorii dróg publicznych są ogólnie dostępne i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Czynności w przedmiocie załatwienia ww. wniosków, w tym objętego skargą, prowadził Starosta W. jako przedstawiciel zarządu powiatu. W ocenie organu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do Powiatu W., ponieważ skarżący wysłał ten wniosek na dwa adresy poczty elektronicznej należące do Powiatu, o czym świadczy zawarta w nich domena "powiat w.". Zdaniem organu, załatwienie sprawy przez Starostę W. było wystarczające i w pełni prawidłowe. Nie sposób bowiem oczekiwać, że na jeden wniosek skarżącego odpowiedzi będą udzielać dwa podmioty znajdujące się w strukturze jednego organu władzy publicznej, zwłaszcza, gdy drugi organ nie ma wiedzy w tym zakresie. Natomiast kwestia prawidłowości załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez Starostę W. stanowi przedmiot odrębnego postępowania. W. S. w piśmie z 11 marca 2022 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, podniósł, że w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 645/18 nie zapadło żadne merytoryczne rozstrzygnięcie - odrzucenie skargi nastąpiło w wyniku braku możliwości opłacenia przez skarżącego wpisu od skargi w wyznaczonym przez Sąd terminie. Skarżący podniósł również, że organ jak dotąd nie udzielił mu merytorycznej odpowiedzi na wniosek; nie wskazał, czy na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb K., gmina [...], powstała droga powiatowa, ani czy podjął stosowną uchwałę o zaliczeniu ww. drogi do dróg powiatowych. Ustalenie tych faktów implikowałoby obowiązek przesłania treści uchwały lub wskazania daty i dokładnego miejsca jej publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu, o ile została tam opublikowana. W. S. stwierdził ponadto, że skierowanie w trybie u.d.i.p. tożsamego w treści wniosku również do innego organu, nie zwalnia pierwotnego adresata z obowiązku udzielenia posiadanej informacji publicznej, tym bardziej, że podejmowanie uchwał o zaliczeniu drogi do dróg powiatowych należy do kompetencji rady powiatu. Skarżący stwierdził również, że przywołany w odpowiedzi na skargę Starosta W. do dnia dzisiejszego nie udzielił informacji zgodnie z jasnym i precyzyjnym wnioskiem, zatem powoływanie się na jej rzekome załatwienie jest bezskuteczne. W ocenie skarżącego, stanowisko organu świadczy o celowej i rażącej obstrukcji, dlatego zasadne jest wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej powoływana jako "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak z kolei wynika z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. f oraz pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega m.in. informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych (pkt 3 lit. a), prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (pkt 3 lit. f), jak również o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 lit. a). Analiza art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1036/21, z 27 października 2020 r. sygn. akt I OSK 2266/19, z 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 967/19 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528 – dalej powoływana jako "u.o.s.p."), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. dróg publicznych. Stosownie z kolei do treści art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast. W świetle powyższego należy stwierdzić, że informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący we wniosku z [...] stycznia 2018 r., dotycząca urządzenia drogi na działce ewidencyjnej znajdującej się na terenie Powiatu W. oraz zaliczenia tej drogi do kategorii dróg powiatowych jest informacją publiczną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jak wynika z art. 8 ust. 2 u.o.s.p., rada powiatu jest obok zarządu powiatu jednym z dwóch organów powiatu. Nie ulega więc wątpliwości, że jest obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej organem władzy publicznej. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że sprawa ze skargi W. S. mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie natomiast do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej organ władzy publicznej pozostaje zatem w bezczynności, jeżeli nie udzielił zainteresowanemu żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni, bądź w terminie 2 miesięcy w sytuacji opisanej w ust. 2 tego artykułu 13. Bezczynność występuje także wówczas, gdy organ nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. ze względu na ograniczenia ujęte w art. 5 tej ustawy lub w związku z niespełnieniem przez stronę warunku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (niewykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego), albo jeśli nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych we wniosku. Organ jest bezczynny także wówczas, gdy nie zawiadamia wnioskodawcy w drodze zwykłego pisma o tym, że nie posiada żądanej informacji publicznej. Przy czym w przypadku powoływania się na fakt nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej nie można bazować wyłącznie na samym oświadczeniu złożonym wnioskodawcy, ale wymagane jest powołanie dodatkowej argumentacji potwierdzającej tę okoliczność. Aby więc można było stwierdzić, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej - tej, której organ nie posiada – podmiot obowiązany do jej udostępnienia musi o tym fakcie – fakcie nieposiadania informacji – wyraźnie powiadomić wnioskodawcę z powołaniem argumentacji potwierdzającej to twierdzenie (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 785/21, z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2800/21, z 27 października 2020 r. sygn. akt I OSK 2266/19, z 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 302/20, z 7 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2736/17, z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 680/18 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że z akt sprawy wynika, iż Rada Powiatu W. w żaden sposób nie odpowiedziała na wniosek skarżącego z [...] stycznia 2018 r. dotyczący urządzenia drogi na działce o nr ew. [...] obręb K., gmina [...] oraz ewentualnego zaliczania drogi powstałej na tej działce do kategorii dróg powiatowych. W reakcji na wniosek W. S. z [...] stycznia 2018 r. (skierowany na dwa adresy poczty elektronicznej [...]pl i [...] pl oraz zaadresowany zarówno do Rady Powiatu W., jak i Starosty W.) pismo (z 16 stycznia 2018 r.) do skarżącego skierował natomiast działający z upoważnienia Starosty W. Naczelnik Wydziału Geodezji. Jakkolwiek należy zgodzić się, że powiat stanowi zdecentralizowany podmiot władzy publicznej, który przez wyżej wymienione organy - stanowiący (rada powiatu) i wykonawczy (zarząd powiatu) - realizuje nałożone nań zadania, a ponadto zauważyć, że stosownie do treści art. 34 ust. 1 u.o.s.p., starosta reprezentuje powiat na zewnątrz, to nie ma podstaw, by stwierdzić, że skierowanie do skarżącego pisma z 16 stycznia 2018 r. skutkowało zwolnieniem Rady Powiatu W. z zarzutu bezczynności. W piśmie tym stwierdzono, że wątpliwości budzi zawarte we wniosku sformułowanie "(kto i kiedy urządził drogę (...)" oraz zwrócono się o wskazanie, czy wnioskowana informacja dotyczy zaewidencjonowania w operacie ewidencji gruntów i budynków wskazanej we wniosku nieruchomości, jako działki drogowej, czy faktu zaistnienia na ww. nieruchomości infrastruktury drogowej, lub konkretnej informacji. Poinformowano też, że w przypadku braku sprecyzowania wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Skarżącemu nie udzielono zatem informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] stycznia 2018 r., nie wydano decyzji o odmowie udostępniania informacji publicznej lub umorzeniu postępowania, ani nie zawiadomiono go w drodze zwykłego pisma o tym, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej. Z akt sprawy nie wynika też, by po upływie terminu wskazanego w piśmie z 16 stycznia 2018 r. zawiadomiono skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Ponadto należy stwierdzić, że Rada Powiatu W. nie mogła skutecznie uwolnić się od zarzutu bezczynności w rozpatrzeniu pkt 2 wniosku stwierdzając, że ewentualne uchwały będące przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, mogą znajdować się w Biuletynie Informacji Publicznej organu, gdyż co do zasady takie akty są tam ujawniane. Należy bowiem pamiętać o tym, że postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dotyczy sfery faktów. Organ reagując więc na pytanie nr 2 powinien ustalić, czy sprecyzowana we wniosku uchwała, została w ogóle wydana, a jeśli tak, to czy rzeczywiście została ujawniona w BIP organu. W razie wydania żądanej uchwały i ujawnieniu jej w BIP, organ powinien też wskazać wnioskodawcy dokładne miejsce jej usytuowania. W związku z powyższym, samo odniesienie się przez organ do generalnej zasady publikowania tego rodzaju uchwał w BIP, nie stanowi załatwienia skonkretyzowanego żądania wnioskodawcy pytającego o konkretną uchwałę, a nie o zasady ujawniania tego rodzaju rozstrzygnięć. W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku W. S. z [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej Stwierdzona bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a.") rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt Il OSK 151/21, z 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie doszło do takiej sytuacji. W odpowiedzi na wniosek W. S. z [...] stycznia 2018 r. wystosowano bowiem do skarżącego wspomniane pismo z 16 stycznia 2018 r., które – z przedstawionych względów – nie zwolniło jednak organu z zarzutu bezczynności. Nie można jednak w tej sytuacji stwierdzić, że doszło do zignorowania wniosku, skoro organ tkwił w przekonaniu, że rzeczone pismo stanowiło załatwienie sprawy. Do zaistniałej bezczynności z pewnością przyczyniło się także złożenie w ciągu zaledwie trzech dni bardzo dużej ilości wniosków o podobnej treści, różniących się wskazanymi w nich numerami działek ewidencyjnych. Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia kwalifikowanej postaci bezczynności. Jak wynika z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Redakcja powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sąd nie jest związany wnioskiem strony, ani co do potrzeby, ani co do rodzaju zastosowanego środka. Jego obowiązkiem jest natomiast rozważenie, czy, a jeśli tak, to który z wyżej wymienionych środków, a może oba razem, a także w jakiej wysokości, w największym stopniu zrealizuje cel skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wziąwszy to pod uwagę, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie obejmującym żądanie nałożenia na organ środka represyjnego, czy dyscyplinującego, mającego na celu zapobieżenie podobnym naruszeniom w przyszłości. Jak już wykazano, w realiach rozpoznanej sprawy nie można mówić o całkowitym zlekceważeniu wniosku skarżącego, zaś sama w sobie liczba złożonych przez niego wniosków o udostępnienie informacji publicznej musiała przyczynić się do zaistniałej bezczynności. W tej sytuacji nie ma podstaw, by przyjąć, że organ dopuścił się naruszeń prawa, wynikających z celowego, czy systemowo błędnego działania, co mogłyby uzasadnić zastosowanie środka represyjnego, czy dyscyplinującego w postaci grzywny. Sąd nie znalazł też podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd wziął pod uwagę charakter tego środka prawnego, który jakkolwiek ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. W przedmiotowej sprawie nie wykazano, by przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej było uzasadnione. W tym stanie rzeczy, Sąd: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji; 2. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji; 3. na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji; 4. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, które stanowiły kwotę uiszczonego wpisu od skargi.