II SAB/Wa 174/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. na bezczynność partii politycznej Polskie Stronnictwo Ludowe w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje partię polityczną Polskie Stronnictwo Ludowe do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. z dnia [...] stycznia 2021 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność partii politycznej Polskie Stronnictwo Ludowe nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od partii politycznej Polskie Stronnictwo Ludowe na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 stycznia 2021 r. Stowarzyszenie N. P. – Skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej zwróciło się do Polskiego Stronnictwa Ludowego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej 29 osób wskazanych z imienia i nazwiska. Skarżący domagał się odpowiedzi na pytanie czy osoby te są obecnie członkami partii PSL, a jeżeli tak, to jaką funkcję pełnią w jej strukturach? Wniosek dotyczył wójta Gminy I., jego zastępcy, kierownika Referatu Inwestycji Urzędu Gminy I., dyrektor Centrum Integracji S. w Ł. (należące do Gminy I.), radnych Gminy I., skarbnika Gminy I., dyrektora Szkoły Podstawowej w T., dyrektora Szkoły Podstawowej w G., dyrektora Szkoły Podstawowej w J., kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gminie I., dyrektora Szkoły Podstawowej w T., dyrektora Przedszkola Samorządowego w Gminie I., dyrektora Centrum Usług Oświatowych w Gminie I., dyrektora Szkoły Podstawowej w S., dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej.w J., dyrektora Szkoły Podstawowej w O., sołtysa Sołectwa K. w Gminie I. (oraz sekretarz zarządu Stowarzyszenia LGD C. na S.) W odpowiedzi na skierowany wniosek Polskie Stronnictwo Ludowe w dniu [...] lutego 2021 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej poinformowało Skarżącego, iż wnioskowane dane nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm. dalej u.d.i.p.) i nie zostaną przez partię udostępnione. Podkreślono również, że partia polityczna, jako niestanowiąca organu władzy, nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Co więcej, wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu ze względu na zapisy RODO. Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Polskiego Stronnictwa Ludowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. Skarżący wnosił o stwierdzenie, że doszło do bezczynności oraz o zobowiązanie PSL do załatwienia wniosku i zasądzenie kosztów postępowania.  W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z art. 86 RODO, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Tym samym niniejsza sprawa powinna być rozpatrywana w świetle przepisów u.d.i.p., które regulują dostęp do dokumentów urzędowych na gruncie prawa polskiego. Skarżący wskazał, że działalność partii politycznych, jako organizacji, których celem i funkcją jest dążenie do zdobycia, a następnie sprawowanie władzy, w oczywisty sposób stanowi sprawę publiczną. Powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 83/19, z którego wynika, że informacja o przynależności partyjnej lub o braku takiej przynależności sekretarza gminy nie jest informacją ze sfery życia prywatnego, lecz stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu z odwołaniem się do art. 61 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę PSL wniosło o jej oddalenie powołując się na dwa wyroki NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 6333/14 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 29/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Oceniając skargę pod tym względem zasługuje ona na uwzględnienie. Rolą Sądu w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności jest ustalenie, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym na kanwie tej ustawy do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy zauważyć, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por.m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por.m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci: 1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por.m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08); 2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12); 3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku; 4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpatrywanej sprawie skarżące Stowarzyszenie Nasze Prawo sformułowało wobec partii politycznej – Polskie Stronnictwo Ludowe zarzut bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym żądało udostępnienia informacji o przynależności partyjnej poszczególnych osób i ich ewentualne funkcji w strukturach partii. Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy). Jeśli chodzi o partie polityczne, to zauważyć należy, iż ustawodawca wyraźnie przesądził expressis verbis w przepisie art. 4 ust. 2 u.d.i.p., że podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej są partie polityczne. W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że na partiach politycznych spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej, przy czym – co warto wyraźnie zaznaczyć – obowiązek ten traktowany jest niezależnie od obowiązku wskazanego w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych. Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Tak więc należy uznać, że Polskie Stronnictwo Ludowe jest zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz.876 ze zm.) partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Tak więc celem partii politycznej jest udział w życiu publicznym i wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Natomiast w art. 8 tej ustawy zawarto nakaz kształtowania przez partie polityczne swoich struktur oraz zasad działania zgodnie z zasadami demokracji. Warto również podkreślić, że zgodnie z art. 13 Konstytucji RP zakazana jest działalność partii politycznych, które przewidują utajnienie struktur lub członkowstwa. Oczywistym jest to, że partie polityczne nie muszą udostępniać informacji, która – w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. – nie stanowi informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. (w:) https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W świetle powyższego, Sąd uznał, iż nie może budzić wątpliwości to, że informacje objęte wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2021 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż osoby, których dotyczy wniosek pełnią, w ocenie Sądu, funkcję publiczną, tak więc należy uznać, że obywatele mają prawo do informacji o ich przynależności partyjnej, gdyż ich przynależność partyjna i ewentualny udział w strukturach partii nie jest informacją że sfery życia prywatnego lecz stanowi informacje publiczną. Podkreślenia wymaga również fakt, że startując w wyborach samorządowych kandydaci na radnych startują z list partyjnych albo jako kandydaci niezależni, ponadto po wyborach obywatele maja prawo kontroli działalności radnych w zakresie realizacji linii partyjnej ugrupowania, z którego wystartowali. Zważywszy, zatem, że w sprawie spełniony został warunek odnoszący się zarówno do zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2021 r. podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem partii politycznej Polskie Stronnictwo Ludowe było zatem udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2021 r., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Zdaniem Sądu, uznać należy, że przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, czy też udzielenie informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por.m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, a także wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16). W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zachodzą podstawy do zobowiązania partii PSL do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż partia polityczna PSL pozostawała na dzień wyrokowania w bezczynności, Sąd obowiązany był rozważyć, czy owa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd uznał jednak, że bezczynność partii politycznej PSL w załatwieniu wniosku strony skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi (w:) wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że termin rozpoznania wniosku strony skarżącej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez partię polityczną PSL przekroczony, skoro prawidłowe jego rozpatrzenie nie miało w ogóle miejsca do dnia wyrokowania. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, brak prawidłowej realizacji obowiązku przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie wynikał z działań, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, uznać należy, że bezczynność partii politycznej PSL nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, lecz z innej interpretacji przepisów prawa. Z kolei, rozstrzygając w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, Sąd uznał, iż zachodzi podstawa do zasądzenia od partii politycznej PSL na rzecz strony skarżącej kwoty 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, kierując się w tym zakresie uregulowaniami prawnymi wyrażonymi w przepisach art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.