II SAB/Wa 177/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2348/20 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2348/20; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej M. B. sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych); 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej M. B. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), po rozpoznaniu wniosku M. B. (dalej: "skarżąca") z [...] stycznia 2018 r., mając za podstawę art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), odmówił włączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pismem z [...] października 2019 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Po rozpoznaniu tego wniosku, organ decyzją nr [...] , wydaną [...] września 2020 r. w oparciu o art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Powyższa decyzja z [...] września 2020 r. stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2348/20, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję. Orzeczenie tut. Sądu stało się prawomocne wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania. Odpis wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i uzasadnieniem, a także akta administracyjne sprawy zostały doręczone Ministrowi w dniu [...] października 2021 r. (vide karta nr 138 akt administracyjnych sprawy). Pismem z [...] lutego 2021 r. (data wpływu do organu: [...] lutego 202 r.) skarżąca (reprezentowana przez radcę prawnego P. M.) wystąpiła do Ministra z ponagleniem. Natomiast w dniu [...] lutego 2022 r. skarżąca (zastępowana przez ww. pełnomocnika) wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jej wniosku złożonego w trybie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, po wyroku tut. Sądu z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2348/20, w której zarzuciła naruszenie: 1) art. 35 § 1 i § 3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie przez organ decyzji o wyłączeniu zastosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w terminie, mimo iż od dnia wydania ww. wyroku upłynęło ponad 8 miesięcy, a skarżąca nie zna nawet terminu zakończenia sprawy, podczas gdy zgodnie z k.p.a. załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno zakończyć się w terminie do dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, a temu Minister w niniejszym postępowaniu nie zadośćuczynił; 2) art. 12 § 1 w związku z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego z nieuzasadnioną zwłoką, podważając przy tym zaufanie skarżącej do władzy publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia wyroku zapadłego w niniejszej sprawie; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na jej rzecz świadczenia pieniężnego w wysokości 3.000 zł; zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych powiększonych o opłatę skarbową od pełnomocnictwa; rozpoznanie niniejszej sprawy w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że od czerwca 2021 r. nie posiada żadnych informacji w sprawie. Bezskuteczne okazało się również złożone [...] lutego 2022 r. ponaglenie. W szczególności skarżąca nie ma wiedzy o planowanym terminie zakończenia jej sprawy. Żądając zasądzenia świadczenia pieniężnego w wysokości 3.000 zł, skarżąca wskazała, iż taka kwota choć w części zrekompensuje jej bezczynność Ministra. Postępowanie trwa ponad 4 lata, a przez ten czas uzyskuje świadczenie emerytalne w niższej wysokości. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] marca 2022 r.) Minister wniósł o oddalenie skargi, akcentując, iż w dniu[...]marca 2022 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą skarżącej wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zdaniem Ministra, skarga nie jest zasadna, ponieważ wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym musi poprzedzać wszechstronne i wnikliwe zbadanie sprawy. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wydane w sprawach ze skarg na bezczynność/przewlekłość organów administracji publicznej, jak również stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, Minister doszedł do wniosku, że wydłużenie terminu jej załatwienia jest uzasadnione. Organ bowiem potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Minister zaakcentował również, iż wpłynęła do niego znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Kwestionując żądanie skarżącej w zakresie przyznania sumy pieniężnej, organ podniósł - powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych - że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, czyli możliwość, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Środek ten ma na celu zwalczenie bezczynności oraz zdyscyplinowanie organu. Ponadto ma on niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. Dlatego to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać; nie wystarczy powołać się ogólnie na samą okoliczność wyrządzenia szkody. W odniesieniu do żądania skarżącej stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, Minister zacytował fragmenty wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 159/16 oraz z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 164/16 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl ww. orzeczeń, rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Według pierwszego z ww. przepisów, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Drugi z ww. przepisów stanowi, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że rozpoznanie merytoryczne skargi było dopuszczalne z uwagi na wniesienie przez skarżącą ponaglenia, o którym mowa w przepisach art. 37 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie załatwił sprawy w terminach określonych w przepisach prawa. Dla oceny zachowania terminu przez organ (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia danego etapu postępowania (tu: doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i zwrotu akt administracyjnych) a chwilą orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym - w myśl § 3 tego art. - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Wedle art. 286 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie, akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Bieg terminów określonych w art. 35 k.p.a. należy liczyć od doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia (wraz ze zwróconymi aktami administracyjnymi), co w przedmiotowej sprawie nastąpiło 11 października 2021 r. Zatem rozstrzygnięcie sprawy skarżącej powinno nastąpić do 12 listopada 2021 r. (vide art. 57 § 3 i § 4 k.p.a.). W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku tut. Sądu z 8 czerwca 2021 r., tj. od 11 października 2021 r., Minister przez kilka miesięcy nie podejmował żadnych czynności celem ponownego rozpoznania wniosku skarżącej z [...] stycznia 2018 r. Dopiero po blisko pięciu miesiącach od wpływu prawomocnego orzeczenia z aktami sprawy, w dniu [...] marca 2022 r. - a więc już po wniesieniu skargi do tut. Sądu - wydał odmowną decyzję o nr [...]. Jednocześnie zaznaczyć należy, że organ dysponował kompletnym materiałem dowodowym oraz wytycznymi tut. Sądu zawartymi w ww. prawomocnym orzeczeniu odnośnie ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Ponadto Minister nie informował skarżącej ani o przyczynach zwłoki ani o terminie załatwienia sprawy. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż Minister naruszył art. 35 § 3, jak również art. 8, art. 12 § 1 i art. 36 k.p.a., ponieważ termin ponownego rozpoznania wniosku skarżącej bezskutecznie upłynął 12 listopada 2021 r. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Według art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wobec wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi, tut. Sąd nie mógł zobowiązać Ministra do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] stycznia 2018 r. w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku skarżącej po wyroku z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2348/20, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd uznał, iż stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie charakteru bezczynności istotna też jest jej długość. Minister na etapie ponownego rozpoznania sprawy (tj. po prawomocnym wyroku uchylającym wcześniejsze decyzje organu) dysponował kompletnym materiałem dowodowym, a jego zadaniem była powtórna analiza tego materiału wedle wytycznych zawartych w prawomocnym orzeczeniu. Ponowna ocena zebranej dokumentacji trwała zbyt długo, przez co doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Ponad czteromiesięcznej zwłoki i opieszałego działania organu w załatwieniu sprawy przez prawie pięć miesięcy nie usprawiedliwiają braki kadrowe, konieczność wnikliwego rozpoznania sprawy czy duży wpływ spraw wniesionych w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez Ministra należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 466/19 i powołane tam orzecznictwo). Jednocześnie tut. Sąd przyznał od Ministra na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.500 zł, o czym orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznanie sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (vide wyroki NSA: z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17; z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16; z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19; z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19). Ustalając wysokość sumy pieniężnej w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę długi okres oczekiwania skarżącej na rozstrzygnięcie w sprawie, która niewątpliwie pozostaje w bezpośrednim związku z jej sytuacją bytową. Zatem Sąd uwzględnił długość okresu, w którym organ nie dokonywał żadnych czynności w sprawie, a także przedmiot wniosku skarżącej. O zwrocie kosztów postępowania w kwocie 480 zł, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, ustanowionego z wyboru, rozstrzygnięto w punkcie czwartym sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o "powiększenie" kosztów postępowania o opłatę skarbową od pełnomocnictwa, ponieważ na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a skarżąca jest zwolniona od kosztów sądowych w przedmiotowej sprawie, a tym samym zbędne było uiszczenie opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa. Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1923 ze zm.), zgodnie z którym nie podlega opłacie skarbowej dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia i zezwolenia (pozwolenia, koncesji) albo złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii w sprawach zatrudnienia, wynagrodzeń za pracę.