II SAB/Wa 228/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Straży Miejskiej [...] do rozpoznania wniosku skarżącego M. M. z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej [...] na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] marca 2024 r. M.M. (dalej: "skarżący") wystąpił, za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (dalej: "ePUAP"), do Straży Miejskiej [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) czy czynności wyjaśniające w sprawie [...] (sprawa ta mogła zostać rozdzielona na dwie z uwagi na dwa zgłoszone auta - w takim wypadku wniósł o informacje dotyczącej każdej ze spraw prowadzonych na podstawie tego zawiadomienia) zostały zakończone? 2) czy w ich wyniku został nałożony mandat karny? 3) czy w ich wyniku został skierowany wniosek o ukaranie? 4) w przypadku nałożenia mandatu karnego - jaka była jego wysokość? Jednocześnie skarżący zażądał przekazania mu odpowiedzi drogą ePUAP. Powołał się też na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 131/19 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W odpowiedzi z 26 marca 2024 r. Komendant Straży Miejskiej [...] (dalej: "Komendant", "organ") poinformował skarżącego, że jeżeli czynności wyjaśniające, przeprowadzone na podstawie zawiadomienia o popełnieniu wykroczenia, nie dostarczą podstaw do złożenia wniosku o ukaranie, to wówczas na mocy art. 54 § 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2022 r., poz. 1124 ze zm.; dalej: "k.p.w."), zawiadamia się o tym zgłaszającego, a także poucza na podstawie art. 56a w związku z art. 108 k.p.w. o prawie wniesienia zażalenia, co w odniesieniu do ww. sprawy nie wystąpiło. Ponadto organ podkreślił, iż zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, prawo obywatela do dostępu do informacji publicznej nie może służyć kompleksowej kontroli działalności podmiotu publicznoprawnego we wszystkich jej obszarach, gdyż do takich działań uprawnione są odpowiednie organy państwowe. Pismem z 29 marca 2024 r. skarżący (również drogą ePUAP) wniósł skargę na bezczynność Komendanta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. W oparciu o ten zarzut skarżący domagał się: stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności; zobowiązania Komendanta do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że stanowisko organu, przedstawione w piśmie z 26 marca 2024 r., jest błędne i doprowadziło Komendanta do stanu bezczynności. Skarżący wskazał, iż nie ma dla sprawy znaczenia, że był zawiadamiającym i przysługuje mu inne prawo w trybie procedury wykroczeniowej. Prawo do informacji publicznej jest bowiem od niego niezależne. Przewidziane w k.p.w. prawo do informacji jedynie w sytuacji odstąpienia od skierowania wniosku o ukaranie nie ogranicza uprawnień wynikających z u.d.i.p. Są to odrębne ustawy, regulujące odmienne procedury, obwarowane różnymi wymogami. W przeciwieństwie do procedury z k.p.w. (która wymaga statusu zawiadamiającego i wydania określonej decyzji procesowej), przepisy u.d.i.p. umożliwiają - bez wykazania interesu prawnego - uzyskanie informacji zawsze, o ile tylko będzie to informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. Skarżący stwierdził, iż objęta wnioskiem informacja ma niewątpliwie walor publiczny. Dotyczy zamieszczonego w dokumentach rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego na podstawie ustawy przez organ władzy publicznej, zatem spełnia ona kryteria z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. b u.d.i.p. W tej sytuacji żądana informacja powinna zostać udostępniona, zwłaszcza że Komendant nie przywołał żadnych prawnie istotnych przeszkód. In fine skargi skarżący wyjaśnił, iż celem jego wniosku nie jest "kompleksowa kontrola" Straży Miejskiej, gdyż ma pozytywną opinię o tej instytucji. W tym kontekście podał, że w IV Oddziale Terenowym Straży Miejskiej spotkał funkcjonariuszy z dużą wiedzą i zaangażowaniem, jak również wysoką kulturą osobistą. Zdaniem skarżącego, ww. jednostka funkcjonuje sprawniej niż wolska Policja. Dlatego nie rozumie odmowy udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie. Zaakcentował, iż skarżący jako osoba zgłaszająca, uzyskał informację o działaniach podjętych przez Straż Miejską [...], a wynikających z art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1763; dalej: "u.s.g."). Otóż pismem z 6 lutego 2024 r. Zastępca Naczelnika IV Oddziału Terenowego Straży Miejskiej [...] powiadomił skarżącego, że przesłane zawiadomienie w postaci zdjęć/nagrań dokumentujących wykroczenie stało się podstawą do wszczęcia przez Straż Miejską [...] czynności wyjaśniających w oparciu o art. 54 k.p.w., a sprawa została zarejestrowana pod nr [...]. Wskazano też, iż strażnik nie ujawnił wykroczenia w ramach wykonywanych zadań, a Sąd Rejonowy wymaga dowodu w postaci protokołu przesłuchania świadka wykroczenia, dlatego niezbędnym jest wezwanie skarżącego na przesłuchanie. Tym samym organ nie uchyla się od informowania obywateli o podjętych działaniach w ramach wykonywanych zadań publicznych, jednakże nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które dotyczy "sprawy publicznej", a nie sfery prywatnej niezwiązanej z działalnością państwa. W tym ostatnim przypadku informacja nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach prowadzonej przez organ sprawy. Zatem o ile potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia czy przeprowadzenia czynności wyjaśniających w granicach obowiązującego prawa bądź wskazanie nr, pod którym zarejestrowano sprawę, będzie stanowić informację o realizowanych zadaniach publicznych, to ujawnienie sposobu ukarania osoby w konkretnej sprawie odnoszącej się do konkretnego pojazdu znanego skarżącemu - już nie. Udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlegają jedynie ogólne informacje o ukaraniu bez innych cech identyfikacyjnych, np. udostępnienie informacji o sposobie zakończenia konkretnej interwencji funkcjonariuszy Straży Miejskiej [...] wobec nieprawidłowo zaparkowanych pojazdów pod adresem wskazanym w zgłoszeniu. K.p.w. nie przyznaje osobie zgłaszającej, która nie posiada statusu pokrzywdzonego, uprawnień do pozyskiwania informacji o etapie realizacji sprawy czy postępowania. W myśl art. 54 § 2 k.p.w., jeżeli czynności wyjaśniające nie dostarczyły podstaw do wniesienia wniosku o ukaranie, zawiadamia się o tym m.in. osobę, o której mowa w art. 56a (tj. osobę, która złożyła zawiadomienie o popełnieniu wykroczenia), wskazując przyczynę niewniesienia wniosku o ukaranie. Takie okoliczności nie zaistniały jednak w sprawie o nr [...], której dotyczy przedmiotowy wniosek. Dalej Komendant zwrócił uwagę, że u.d.i.p. nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Wymaga to obiektywizacji treści wniosku, ponieważ niejednokrotnie osoba go składająca może mieć wrażenie, iż to co ją interesuje, jest również ważne dla społeczeństwa (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 248/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, iż podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że adresat wniosku - Komendant jako organ władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 u.s.g., straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy, która wykonuje zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego. Do zadań straży należy w szczególności czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym (vide art. 11 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Natomiast według art. 7 ust. 1 u.s.g., strażą kieruje komendant, zatrudniany na podstawie umowy o pracę przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego ([...]) Policji. W przypadku nieotrzymania opinii wójt, burmistrz (prezydent miasta) może zatrudnić komendanta po upływie 14 dni od dnia przedstawienia wniosku o wydanie opinii. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do oceny charakteru przedmiotu wniosku - czy objęte nim informacje stanowią informację publiczną (jak twierdzi skarżący), czy też nie mieszczą się w tym pojęciu (jak uważa Komendant). Zdaniem Sądu, przedmiot wniosku skarżącego z [...] marca 2024 r. należy zakwalifikować jako informację publiczną. Przypomnieć trzeba, że pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowanie zawarto w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przykładowe wyliczenie informacji o charakterze publicznym. Dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia należy uwzględnić także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustanawia prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Omawiane pojęcie obejmuje również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, o ile dotyczą sfery faktów. Zdaniem Sądu, przedmiot wniosku skarżącego z [...] marca 2024 r. należy w całości kwalifikować jako informację publiczną, ponieważ wszystkie cztery pytania wniosku sprowadzają się do udzielenia informacji o działaniach podjętych przez strażników miejskich w toku prowadzenia czynności służbowych, do których zostali powołani. Innymi słowy, jest to informacja o sposobie działania jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego - informacja o wywiązywaniu się z obowiązków ustawowych polegających na czuwaniu nad porządkiem oraz kontroli ruchu drogowego przez powołaną do tego jednostkę (vide powołany wyżej art. 11 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Uzyskanie odpowiedzi na zamieszczone we wniosku pytania o działania podjęte w ramach interwencji, pozwoli obywatelowi (tu: skarżącemu) zweryfikować, czy organ wykonuje ustawowe zadania w sposób prawidłowy i czy nie doszło w tym zakresie do nieprawidłowości lub zaniedbań, a to umożliwi ich naświetlenie i podjęcie działań w celu ich wyeliminowania na przyszłość. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że głównym celem u.d.i.p. jest zapewnienie transparentności działań władzy publicznej i umożliwienie społecznej kontroli tych działań (vide prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 236/21). W ocenie Sądu, uzyskanie przez obywatela informacji o konkretnych działaniach podjętych w ramach interwencji strażników miejskich służy realizacji wspomnianych celów (vide art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. d oraz pkt 4 lit. a i lit. b u.d.i.p.). Także w orzecznictwie sądowym uznaje się, iż informacja o czynnościach podjętych w następstwie ujawnienia wykroczenia stanowi informację publiczną (vide prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 388/19). Jednocześnie tutejszy Sąd dostrzega, co słusznie podnosi Komendant, że zasady dostępu do akt w sprawach wykroczeniowych oraz zakres informacji przekazywanych osobom na temat toczącego się postępowania regulują ustawy karne procesowe i wyprzedzają tym samym w tej kwestii unormowania u.d.i.p. Odnotować jednak trzeba, iż w realiach rozpoznawanej sprawy skarżący wniósł nie o dostęp do akt, a o udzielenie informacji na temat działań podjętych przez strażników miejskich w ramach konkretnej interwencji. Należy odróżnić dostęp do akt postępowania o wykroczenie (lub ich części) jako zbioru dokumentów od udostępnienia konkretnej informacji publicznej, nawet jeżeli znajduje się ona w zbiorze takich dokumentów (vide wyrok NSA z 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1188/21). Trafnie wskazuje skarżący, że art. 54 § 2 k.p.w. nie pozbawia go możliwości uzyskania w trybie u.d.i.p. informacji o działaniach podjętych podczas konkretnej interwencji, przeprowadzanej w ramach wykonywania zadań publicznych. Bez znaczenia pozostaje przy tym - wbrew stanowisku organu - iż skarżący jest jednocześnie osobą, która złożyła zawiadomienie w sprawie wykroczenia. Nie może to wpływać na ocenę danej informacji jako informacji publicznej, gdyż kwalifikacja ta dokonywana jest w oderwaniu od podmiotu występującego z wnioskiem. Dany fakt albo jest informacją publiczną albo takich walorów nie posiada, niezależnie od tego, kto o nią wnioskuje (vide wyrok NSA z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3617/21). Skoro wszystkie pytania zawarte we wniosku z 14 marca 2024 r. stanowią informację publiczną, to ma rację skarżący, iż organ pozostaje w bezczynności, gdyż do dnia wniesienia skargi nie udostępnił żądanej informacji publicznej ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt pierwszym sentencji wyroku zobowiązał Komendanta do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Ponownie rozpoznając wniosek, organ uwzględni zaprezentowaną wyżej ocenę prawną Sądu. Tutejszy Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności Komendanta, o czym orzekł w pkt drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Stwierdzona bezczynność była wynikiem błędnej kwalifikacji prawnej przedmiotu wniosku, a nie lekceważenia skarżącego czy braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł) Sąd orzekł w pkt trzecim sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.