II SAB/Wa 239/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Jacek Fronczyk Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia wniosku skarżącego S. C. z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego S. C. kwotę 363,70 (słownie: trzysta sześćdziesiąt trzy 70/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem złożonym drogą elektroniczną w dniu [...] stycznia 2014 r. S. C. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 Nr 112 poz. 1198 ze zm.; dalej także u.d.i.p.) o poinformowanie o wynagrodzeniu za miesiąc [...] 2013 r. wraz ze wszystkimi dodatkami dla [...] - Doradcy Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. udzielono wnioskodawcy odpowiedzi, w której wskazano, że wynagrodzenie [...] określone zostało w tabeli stanowisk, kwot wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego oraz kwalifikacji pracowników, stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i innych świadczeń przysługujących pracownikom urzędów państwowych zatrudnionym w gabinetach politycznych oraz doradcom lub pełniących funkcje doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. z 2000 r., Nr 24, poz. 296 z późn. zm.). Dodatkowo pismem z dnia [...] marca 2014 r. poinformowano wnioskodawcę, że żądane dane stanowią informacje o charakterze prywatnym i nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., gdyż stanowią one informacje ad personam, tj. dotyczą konkretnych, zindywidualizowanych osób. W zaistniałym stanie faktycznym S. C., za pośrednictwem swojego pełnomocnika – złożył pismem z dnia 9 marca 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z załączonym wykazem. Ministrowi zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1, art, 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1. art. 4 ust. 1 pkt 1 , art. 6 ust. 1 pkt 3 , art. 6 ust. 1 pkt 5 lit h u.d.i.p. w zw. z art. 34 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 115 § 19 kodeksu karnego w zw. z art. 115 § 13 pkt 4 kodeksu karnego, poprzez przyjęcie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy, zdaniem skarżącego, dotyczą one wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne (czyli funkcjonariuszy publicznych), co mieści się w katalogu wymienionym w art. 6 u.d.i.p. Jednocześnie postawiono zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy organ uznał, że żądana przez skarżącego informacja narusza dobra prawnie chronione. Podkreślono jednocześnie, że wniosek o udostępnienie danych dotyczących wynagrodzenia funkcjonariuszy publicznych nie dotyczy tych konkretnie osób, lecz w istocie jego przedmiotem jest kwestia wydatkowania środków publicznych, na poparcie której to tezy powołano się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 marca 2013 roku, sygn. akt II SAB/Ke 3/13. Jednocześnie strona skarżąca podniosła, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi, albowiem zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz utrwalonym orzecznictwem sądowym Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w sprawach o udostępnienie informacji publicznej jedynie w przypadku wszczęcia postepowania o odmowe jej udzielenia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, a w związku z powyższym złożenie skargi do sądu administracyjnego nie musi zostać poprzedzone wezwaniem w trybie art. 37 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej odrzucenie, uzasadniając powyższe stanowisko twierdzeniem, iż żądane przez niego informacje dotyczące wynagrodzenia Doradcy Ministra – wbrew twierdzeniom skarżącego - nie stanowią informacji publicznej, albowiem osoba, której wniosek dotyczy, nie wykonuje funkcji związanych z kształtowaniem treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13 wskazano, że "nie wszystkie stanowiska w urzędzie gminy są związane z pełnieniem funkcji publicznej, dlatego nie można uznać, że informacje o wynagrodzeniu każdego pracownika mogą być udostępnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej". Wobec występowania w niniejszej sprawie takiej sytuacji Minister uznał, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, lecz informacjami ad personam. Powyższe uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi, jako dotyczącej materii nieobjętej właściwością sądu administracyjnego. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister wskazał, że zadaniem gabinetu politycznego jest pomoc ministrowi przy wykonywaniu jego zadań oraz, że na podstawie art. 471 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 269) zatrudnienie pracownika w gabinecie politycznym Prezesa Rady Ministrów, wiceprezesa Rady Ministrów, ministra oraz innego członka Rady Ministrów, doradców lub pełniących funkcje doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe następuje na podstawie umowy o pracę zawartej na czas pełnienia funkcji przez osobę zajmującą kierownicze stanowisko państwowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej do dnia złożenia skargi jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 3 § 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). W świetle zatem powyższych uregulowań prawnych, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 312/12). W rozpoznawanej sprawie wnioskowana przez skarżącego informacja dotycząca wysokości miesięcznego wynagrodzenia Doradcy Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczy wydatkowania środków publicznych, co mieści się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). W tym znaczeniu, żądanie skarżącego nie dotyczy informacji ad personam, lecz informacji, które dotyczą wysokości środków publicznych, wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska związanego z realizacją zadań i zakresu polityki informacyjnej Ministerstwa, czyli środków budżetowych przeznaczonych na wynagrodzenie na takim stanowisku. Dysponowanie przez wnioskodawcę personaliami osoby zajmującej przedmiotowe stanowisko nie zmienia charakteru zapytania o wydatkowanie środków publicznych. W tym miejscu warto przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (publik. OTK- A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. W ocenie Trybunału wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej - jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną. Także orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne. Powyżej zaprezentowany pogląd uzyskał akceptację w wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Ke 3/13, w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/12 – dotyczącym wynagrodzenia kanclerza szkoły wyższej, wyrokach WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa204/10, w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. VIII SAB/Wa 23/11 - dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych, wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 204/10 – dotyczącym wynagrodzenia pracowników straży miejskiej, w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 298/13 i z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 97/14 – dotyczących wynagrodzenia rzeczników prasowych ministerstw (wszystkie orzeczenia dostępne na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji argumenty Ministra RiRW wynikające z odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie. Z uwagi na treść zapytania skarżącego nie można uznać, iż organ udzielił informacji poprzez odesłanie do załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i innych świadczeń przysługujących pracownikom urzędów państwowych zatrudnionym w gabinetach politycznych oraz doradcom lub pełniących funkcje doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. z 2000 r., Nr 24, poz. 296 z późn. zm.). Skarżącemu chodziło bowiem o konkretne kwoty, przeznaczane na wynagrodzenie doradcy Ministra, nie zaś o ogólne zasady, wedle których są one ustalane. Skoro organ nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności. Nie mniej Sąd nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Reasumując, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji. Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.