II SAB/Wa 25/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2020 r. sprawy ze skargi P. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia [...] października 2018 r. 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz P. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił przewlekłe prowadzenie postępowania przy rozpatrywaniu jego skargi z [...] października 2018 r. (data wpływu – zaś pismo datowane na [...] października 2018 r.), w zakresie przetwarzania jego danych osobowych. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu administracji do wydania stosownej decyzji oraz uznanie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając skargę wskazano m.in.: - Wnioskodawca złożył do organu skargę na Miejskie Centrum Medyczne "[...]" w L. - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej, zwany dalej "Zakładem" (mylnie wskazano datę wniesienia skargi – [...] października 2019 r. – co nie ma znaczenia dla wyniku sprawy); doszło do wielokrotnych zmianach osób prowadzących postępowanie i wielokrotnych zmian sygnatur, - do dnia wniesienia skargi do Sądu (datowana [...] listopada 2019 r.) sprawa nie jest zakończona, - z powodu rażącego przekroczenia przewidzianych prawem terminów, tak długotrwałą przewlekłość stanowi o rażącym naruszeniu prawa; w praktyce dziecko Wnioskodawcy może szybciej skończyć szkołę niż nastąpi rozstrzygnięcie sprawy; będzie ona mieć wtedy dla Wnioskodawcy tylko wartość historyczną. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano: - skarga wpłynęła do organu [...] października 2018 r., - pismem z [...] grudnia 2018 r. organ wezwał Wnioskodawcę do usunięcia części braków formalnych skargi, - [...] stycznia 2019 r. do organu wpłynęło pismo Wnioskodawcy, w którym ustosunkował się do pisma organu z [...] grudnia 2018 r., - pismem z [...] lutego 2019 r. organ wezwał Zakład do złożenia wyjaśnień i ustosunkowania się do zawartych w skardze zarzutów, - pismem z [...] lutego 2019 r. poinformowano Wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, - [...] lutego 2019 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia Zakładu, - [...] marca 2019 r. do organu wpłynęło pismo Wnioskodawcy, w którym rozszerzył zakres skargi, złożył wnioski dowodowe oraz wniósł o wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, - pismem z [...] kwietnia 2019 r. organ wezwał Zakład do uzupełnienia wyjaśnień i ustosunkowanie się do nowych zarzutów Wnioskodawcy, - pismem z [...] kwietnia 2019 r. poinformowano Wnioskodawcę o konieczności uzupełnienia wyjaśnień Zakładu, - [...] kwietnia 2019 r. do organu wpłynęły kolejne wyjaśnienia Zakładu, będące odpowiedzią na wezwanie z [...] kwietnia 2019 r., - pismem z [...] września 2019 r., po dogłębnej analizie przesłanego materiału dowodowego, wezwano Zakład do uzupełnienia wyjaśnień - w zakresie dokumentów, na które się powoływał, - pismem z [...] września 2019 r. poinformowano Wnioskodawcę o konieczności uzupełnienia wyjaśnień Zakładu, - [...] października 2019 r. do organu wpłynęły uzupełnione wyjaśnienia Zakładu - odpowiedź na wezwanie z [...] września 2019 r., - [...] listopada 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie Wnioskodawcy, - [...] listopada 2019 r. Wnioskodawca złożył skargę na przewlekłość postępowania, - pismami z [...] grudnia 2019 r. poinformowano Zakład i Wnioskodawcę o zgromadzonym materiale dowodowym, wystarczającym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, - jak skazuje się w literaturze przedmiotu, przewlekłe prowadzenie postępowania to podejmowanie czynności niezmierzających - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. - do bezpośredniego załatwienia sprawy; przewlekłość postępowania występuje, gdy organ działa nieefektywnie, a także gdy jego działanie polega na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. T. Woś, Postępowanie administracyjne, str. 240, wyd. LexisNexis 2013); w orzecznictwie sądów administracyjnych przewlekłość postępowania ujmuje się jako opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również - nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, - Wnioskodawca był każdorazowo informowany o podejmowanych przez organ czynnościach; nie uchylano się od rozstrzygnięcia przedstawionej przezeń sprawy; przeciwnie - przedsięwzięto przewidziane prawem czynności, służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy i zebraniu materiału dowodowego, potrzebnego do jej rozstrzygnięcia decyzją administracyjną; to na organie spoczywa, ustanowiony w art. 77 K.p.a., obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy; z wyrażonej w art. 7 tego aktu zasady prawdy obiektywnej wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji; wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, a następnie jego wnikliwą analizą, - Wnioskodawca przedłożył do akt sprawy obszerne wyjaśnienia, wnioski, a także wskazał skomplikowane okoliczności faktyczne, których rozpatrzenie nie było możliwe w czasie krótszym; rozszerzył też zakres skargi, co dodatkowo wydłużyło proces zbierania materiału dowodowego oraz spowodowało konieczność jego uzupełnienia - m. in. o dodatkowe dokumenty, będące w posiadaniu Zakładu, - w tych okolicznościach nie można uznać, że organ prowadził czynności opieszale; wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy, kolejne czynności podejmowano niezwłocznie; podjęto działania służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu przedmiotu postępowania, okoliczności faktycznych sprawy oraz zebraniu materiału dowodowego, wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej; o podejmowanych czynnościach informowano zaś Wnioskodawcę, - przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wa 95/19 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); potwierdzono w nim, że - w kontekście informowania strony o postępach w sprawie - art. 78 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1 ze zm.), zwanego dalej "RODO", jako lex specialis w stosunku do art. 35 § 3 k.p.a., wskazuje na termin trzech miesięcy; oznacza to, że termin ten nie wyznacza w każdym przypadku granicy jak długo organ może prowadzić postępowanie w sprawie, - uwzględniając powyższe okoliczności, w sprawie ze skargi Wnioskodawcy nie miała miejsce przewlekłość postępowania; organ nie uchylał się od rozstrzygnięcia przedstawionej sprawy; podejmował czynności zmierzające do rzetelnego i zupełnego zgromadzenia materiału dowodowego i wydania decyzji administracyjnej, - organ [...] grudnia 2019 r. przesłał stronom informację o zebraniu materiału dowodowego; w konsekwencji - po otrzymaniu zwrotnych potwierdzeń odbioru i upłynięcia terminu na skorzystanie przez strony z uprawnień określonych m. in. art. 10 § 1 K.p.a. – organ podejmie starania aby wydać decyzję w przedmiotowej sprawie - nie później niż do 14 lutego 2020 r. Przy piśmie (k. 35) przesłano do Sądu kopie decyzji (z [...] lutego 2010 r.) w przedmiocie skargi Wnioskodawcy. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie jej załatwiania (tak m.in. wyroki NSA o sygn. akt: II GSK 1665/16 i II OSK 1158/16 – dostępne w CBOSA). Przy ocenie przewlekłości postępowania jest istotne, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy - niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądna granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (wobec art. 12 K.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych - nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, (tak np. wyroki NSA o sygn.: II OSK 1956/12 oraz. II GSK 2038/13 – dostępne w CBOSA). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie dokonano czynności, a w szczególności czy spowodowała to zawiniona lub nie- opieszałość organu w ich podjęciu lub dokonaniu (analogicznie w kwestii bezczynności - patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie, w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość (pismo z [...] listopada 2019 r.). Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ prowadzi postępowanie przewlekle. Trafnie w skardze, oraz odpowiedzi na nią, przywołano istotne w sprawie regulacje normatywne oraz opisano przebieg sprawy. Ponowne ich przytaczanie nie jest zasadne. W opisanym wcześniej stanie faktycznym - gdzie rozpoznając sprawę organ kierował szereg wystąpił do Zakładu, uwzględniając przy tym stanowisko Wnioskodawcy wyrażane w toku postępowania - jak trafnie wywiedziono w odpowiedzi na skargę, podejmowanych przez organ czynności nie można określić jako pozorne - nie prowadzące do rozpoznanie sprawy. Zresztą ostatecznie wydano decyzję - już po wniesieniu skargi. Nie sposób jednak pominąć, że – bezspornie - w okresie od końca kwietnia do końca września 2019 roku organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Nie sposób więc uznać aby w toku postępowania wszystkie czynności podejmowano bez zbędnej zwłoki. Skoro równocześnie postępowanie było prowadzone z przekroczeniem zakreślonych w K.p.a. terminów, czyni to zasadnym zarzut przewlekłości danego postępowania. W toku postępowania nastąpił wprawdzie okres, gdy czynności organu nie byłem stosownie skoncentrowane, lecz - w kontekście wszystkich podjętych w sprawie czynności - nie sposób przyjąć, aby zderzenie to należało kwalifikować jako wadliwość postępowania o charakterze kwalifikowanym - rażące naruszenie prawa. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej, przed wyrokowaniem sądu (patrz załączona kopia decyzji), nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie przewlekłości postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie. Dodatkowo wypada odnotować, że w ocenie Sądu w tym składzie powołana przez organ w odpowiedzi na skargę reguła z art. 78 ust. 2 rozporządzenia RODO, nie stanowi w istocie lex specialis wobec krajowych reguł ogólnych postępowania administracyjnego (Sąd nie podziela tu innego prezentowanego w judykaturze stanowiska). Z treści wskazanej normy wynika mianowicie, że ustanowiono nią, na obszarze obowiązywania RODO, pewien wymóg minimalny. Nie prowadzi to jednak do naruszenia innych reguł administracyjnych w państwach członkowskich - tak zwrot "Bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej" (in principio przepisu). Stąd w sprawie zejdą zastosowania regulacje ogólne dotyczące informowania stron o braku możliwości załatwienie sprawy w terminie. Wskazana regulacja RODO nie stanowi także lex specialis, co do określenia maksymalnego czasu załatwienia sprawy. Kwestia ta nie ma znaczenie z perspektywy oceny, że prowadząc w tej sprawie postępowanie przewlekle nie naruszono prawa rażąco. Strona bowiem była informowana przez organ o kolejnych, podejmowanych czynnościach. Miała więc faktycznie orientację, że sprawa jest w toku i nie zakończony się w terminie przewidzianym K.p.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W pkt 3 orzeczono o zwrocie na rzecz Wnioskodawcy kosztów postępowania - wobec treści art. 200 wskazanej ustawy. ----------------------- 5