II SAB/Wa 283/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę I. K., zwany dalej: "wnioskodawcą", "skarżącym", pismem z [...] grudnia 2023 r. (data wpływu do organu [...] stycznia 2024 r.), skierowanym do Wójta Gminy [...], na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej "u.d.i.p."), zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie realizacji przez Wójta obowiązków polegających na weryfikacji oświadczeń, o których mowa w art. 50 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 233; dalej "uosp."), a mianowicie: "1. Ile od dnia 1 stycznia 2022 r. do chwili obecnej wpłynęło oświadczeń, podlegających weryfikacji, zgodnie z ww. wymogiem ustawowym? 2. Ile oświadczeń zostało zweryfikowanych pozytywnie, ile negatywnie oraz ile spraw oczekuje na rozpatrzenie? 3. W odniesieniu do spraw oczekujących na rozpatrzenie proszę o podanie daty wpływu poszczególnych niezweryfikowanych oświadczeń oraz powodów dla których nie dokonano weryfikacji oświadczenia? 4. W jakim czasie dokonywane są czynności związane z weryfikacją oświadczeń. Proszę o podanie czasu w odniesieniu do weryfikacji pozytywnych oraz negatywnych (ile dni upłynęło od daty wpływu do daty wysłania odpowiedzi o sposobie weryfikacji oświadczenia)?". Wniósł o udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania z podziałem na poszczególne jednostki OSP, których strażak (składający oświadczenie) był członkiem, tj. OSP A., OSP H. S., OSP J., OSP Ł., OSP S., OSP S. B., OSP S. K., OSP W. T.. W piśmie z [...] stycznia 2024 r., stanowiącym odpowiedź na podanie wnioskodawcy o udostępnienie informacji publicznej, wskazano, co następuje: ad. 1. Urząd nie prowadzi rejestru oświadczeń, o których mowa w art. 50 uosp., ad. 2. Urząd nie prowadzi rejestru zaopiniowanych oświadczeń i przekazanych wnioskodawcom, obecnie oczekuje 9 oświadczeń na weryfikację, ad. 3. obecnie nie jest wydana opinia dla 6 oświadczeń z datą [...] sierpnia 2022 r. i 3 oświadczeń z datą [...] grudnia 2023 r.; powodem braku załatwienia jest niezłożenie wymaganych dokumentów, ad. 4. Urząd nie prowadzi rejestru i nie posiada możliwości udzielenia informacji o czasie weryfikacji oświadczeń zaopiniowanych pozytywnie i negatywnie, ani nie gromadzi informacji dotyczących podziału na poszczególne jednostki OSP na terenie Gminy. Wskazano, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, organ który nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie ma obowiązku jej udostępnienia (tak: wyrok NSA o sygn. III OSK 4955/21, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Pismem z [...] stycznia 2024 r. wnioskodawca wezwał do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stwierdził, że skoro organ udzielił informacji tylko na jedno z pytań o sprawach (oświadczeniach) oczekujących na rozpatrzenie, oczywistym jest, że posiada również informacje dotyczące zakończonych spraw. Organ nie musi prowadzić specjalnego rejestru, aby udostępniać informację publiczną. Informacja, o udostępnienie której zwrócił się wnioskodawca, dotyczy wykonywania standardowych zadań publicznych. Treść odpowiedzi z [...] stycznia 2024 r. wskazuje, że organ chce zastosować ograniczenie prawa do informacji publicznej. W takim przypadku powinna zostać wydana decyzja administracyjna, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.. W odpowiedzi z 13 marca 2024 r. na powyższe pismo wnioskodawcy wskazano, że zasady i tryb udzielania informacji o sprawach publicznych reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych, a uprawnienie do uzyskania informacji publicznej w myśl tej ustawy posiada każdy bez konieczności wykazania interesu prawnego bądź faktycznego w jej uzyskaniu (art. 2 u.d.i.p.). Przepis art. 16 u.d.i.p. wskazuje, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Niemniej, gdy organ, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dysponuje żądaną informacją, brak jest również podstaw do wydawania przez organ, do którego wystąpiono z wnioskiem o udzielenie informacji, decyzji odmownej w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Przepisy u.d.i.p. przewidują wydanie decyzji administracyjnej, gdy w grę wchodzi zakres podmiotowy i przedmiotowy tej ustawy i następuje odmowa udzielenia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności. W sytuacji więc, gdy organ, do którego złożono wniosek nie dysponuje żądaną informacją, winien poinformować wnioskodawcę pismem o okoliczności braku nią dysponowania. Skarżący wywiódł skargę na bezczynność Wójta, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nie udostępnionych informacji, tj. ilości i sposobu załatwienia spraw oraz terminów w jakich Wójt realizował działania w tym zakresie. Stwierdził, że do dnia złożenia skargi Wójt nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czym naruszył ustawowy, 14-dniowy termin wskazany wart. 13 ust. 1 tej ustawy. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, zgodnie z art. 1 u.d.i.p. Skarżący uznał, że informacja, o udostępnienie której wystąpił, dotyczy wykonywania standardowych zadań publicznych. Zadaniem Wójta wynikającym z uosp. była weryfikacja oświadczeń, a aktualnie po zmianie przepisów Wójt wydaje opinie, czyli wytwarzane są dokumenty urzędowe. Okres działalności, którego dotyczy pytanie we wniosku (od dnia 1 stycznia 2022 r.) nie jest bardzo długi. Gmina nie jest również rekordowa pod względem ilości mieszkańców więc wyodrębnianie wnioskowanych informacji nie wydaje się trudne i pracochłonne. Urząd realizujący swoją działalność zgodnie przepisami, w tym z instrukcją kancelaryjną, nie powinien mieć najmniejszych problemów w tym zakresie. W ostateczności informację w tym zakresie można by wyodrębnić poprzez zestawienie pism wpływających z korespondencją wychodzącą z urzędu. Wójt jest zobowiązany, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielenie informacji publicznej powinno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten minął. Jednocześnie nie przekazano wnioskodawcy informacji, o której mowa w art. 13 ust. 2, 15 ust. 2 u.d.i.p. ani też decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.. Dodał, że wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej jako radny Gminy [...], w związku z docierającymi do niego informacjami od mieszkańców gminy, którzy ubiegają się o świadczenie zgodnie z przepisami uosp. Wyjaśnił, że osoby te narzekają na prowadzenie ich spraw przez Wójta i pracowników, w sposób przewlekły, ale również stronniczo. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Jak stwierdził, na temat bezczynności organu w utrwalonym orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że organ nie jest w bezczynności wtedy, gdy opowiada na wniosek, nawet wtedy, gdy odpowiedź nie satysfakcjonuje wnioskodawcy. Orzecznictwo wskazuje, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej wiąże się z brakiem jakiegokolwiek działania organu. Jeżeli zaś organ udzielił informacji, która może jednak nie satysfakcjonuje wnioskodawcy, to organ nie pozostaje w bezczynności, a więc skarga na bezczynność w takiej sprawie powinna ulec oddaleniu.   Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi zatem w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest bezczynność organu administracji polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie u.d.i.p., żądanych przez niego we wniosku z [...] grudnia 2023 r. informacji w zakresie realizacji przez Wójta obowiązków polegających na weryfikacji oświadczeń, o których mowa w art. 50 uosp. Przedmiot informacji doprecyzowanych w wymienionych w danym wniosku punktach, powołano w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu danego wniosku, należało ustalić, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wójt jest organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), a zarazem organem władzy publicznej (art. 163 Konstytucji RP), jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (tak: wyroki NSA o sygn.: I OSK 667/11, I OSK 1004/13, dostępne w CBOSA). W świetle powyższego uznać należy, że objęte wnioskiem skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną. Udostępnienie informacji może nastąpić jednak tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Na podstawie bowiem art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie istnieje (nawet jako suma informacji prostych - w przypadku informacji przetworzonej), czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadania organu. W sytuacji zatem braku informacji oraz w wypadku, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (tak m.in. wyroki NSA: o sygn. I OSK 807/07, III OSK 4955/21; wyroki WSA: o sygn. II SAB/Wa 355/17; II SAB/Op 45/13, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że wniosek skarżącego o udostępnienie żądanej informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2024 r. Niesporne jest także, że odpowiedzi na przedmiotowy wniosek udzielono 17 stycznia 2024 r., a więc w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Stwierdzić także należy, że skoro – co wynika z treści udzielonej skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej – organ nie prowadzi rejestru zaopiniowanych oświadczeń i nie ma w związku z tym możliwości udzielenia informacji o czasie weryfikacji oświadczeń zaopiniowanych pozytywnie i negatywnie ani nie gromadzi informacji dotyczących podziału na poszczególne jednostki OSP na terenie Gminy, a co za tym idzie nie jest w posiadaniu żądanych danych, to prawidłowo wspomnianym pismem poinformował skarżącego o tej okoliczności. Wyjaśnił wnioskodawcy jednocześni, że obecnie nie jest wydana opinia dla 6 oświadczeń z [...] sierpnia 2022 r. oraz 3 oświadczeń z [...] grudnia 2023 r., powodem tego stanu rzeczy jest brak złożenia wymaganych dokumentów. W konsekwencji opisane wyżej działanie organu było właściwe. Niezasadny jest zatem podniesiony w skardze zarzut bezczynności Wójta w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej. Wobec stwierdzonego braku bezczynności, pozostałe zarzuty skarżącego w postaci niezadowolenia osób ubiegających się o świadczenia określone w art. 50 uosp. z tempa prowadzonych postępowań, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Należy ocenić je jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Mają na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.