II SAB/Wa 287/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników [...] Dzielnicy [...] m. [...] na bezczynność Dyrektora [....] Dzielnicy [...] m. [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor [...] Dzielnicy [...] m. [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Dyrektora [...] Dzielnicy [...] m. [...] na rzecz Związku Zawodowego Pracowników [...] Dzielnicy [...] m. [...] kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Związek Zawodowy Pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] [...] w W. (dalej "skarżący") złożył skargę na bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...][...] (dalej "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W dniu [...] czerwca 2020 roku, skarżący wystosował do Organu na podstawie art. 28 ustawy z dnia 27 lipca 1991 roku o związkach zawodowych wniosek o udzielenie informacji, w tym o udzielenie informacji publicznej. Skarżący wnosił o udzielenie informacji: 1) Jaka wysokość środków finansowych została przeznaczona na dodatki motywacyjne w kwietniu, maju, czerwcu, lipcu i sierpniu 2020r. w poszczególnych komórkach organizacyjnych Ośrodka z wyłączeniem kadry kierowniczej (prosimy o podanie konkretnych kwot oraz liczbę etatów w poszczególnych komórkach)? 2) Jaka wysokość środków finansowych została przeznaczona na dodatki motywacyjne w kwietniu, maju, czerwcu, lipcu i sierpniu 2020r. dla kadry kierowniczej Ośrodka (prosimy o podanie konkretnej kwoty)? 3) Jakie są najniższe i najwyższe procentowe wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych w kwietniu, maju, czerwcu, lipcu i sierpniu 2020r. w poszczególnych komórkach organizacyjnych Ośrodka z wyłączeniem kadry kierowniczej? 4) Jakie są najniższe i najwyższe procentowe wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych w kwietniu, maju, czerwcu, lipcu i sierpniu 2020r. na poszczególnych stanowiskach? 5) Jakie są najniższe i najwyższe procentowe wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych kadrze kierowniczej w kwietniu, maju, czerwcu, lipcu i sierpniu 2020r.? 6) Ile osób otrzymało podwyżkę wynagrodzenia podstawowego w okresie od stycznia 2020r. do dnia dzisiejszego. O jaka kwotę podwyższono wynagrodzenie każdemu pracownikowi? Na większą liczbę zapytań skarżący uzyskał odpowiedź, na co wskazuje treść skargi oraz w zgromadzonej korespondencji znajdującej się w aktach postępowania. W zakresie części pytań organ uznał, po pierwsze, iż informacja ta nie stanowi informacji publicznej, ze względu na brak waloru interesu społecznego w uzyskaniu tych informacji jak również na fakt, iż informacje takie nie są gromadzone przez organ. Mając na uwadze treść ustawy o związkach zawodowych, organ na podstawie art. 28 ust 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 1991 roku o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 263) wystosował prośbę o uzasadnienie złożonego wniosku ze względu na uzasadnione podejrzenie, iż informacje, które miała być udzielone nie są związane z działalnością statutowa Związku, a partykularnymi interesami poszczególnych jej członków. Jednocześnie w piśmie, organ wskazał, że w określonym zakresie nie posiada żądanych informacji i w tym zakresie cześć postulatów nie posiada przymiotu informacji publicznej. W Ośrodku Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] [...] informacje wnioskowane przez skarżącego w zaproponowanym kształcie nie są gromadzone. W użytkowanym przez organ programie kadrowo/płacowym firmy AGEMA nie ma możliwości automatycznego wygenerowania danych, o które wystąpił skarżący. Takich gotowych informacji po prostu nie ma. Tak wiec przygotowanie informacji jest czasochłonne i wymaga podjęcia dodatkowych czynności, co stanowi podstawę do twierdzenia, że są to informacje przetworzone. Ponadto, organ uznał, że nawet w przypadku przetworzenia powyższych informacji, mając na uwadze strukturę organu, tj. jeden kierownik na każdy dział, łącznie 10 stanowisk kierowniczych, spowodowałoby ujawnienie wynagrodzenia tych pracowników. Podanie kwoty dodatku motywacyjnego, bez kadry kierowniczej w każdej komórce powodowałoby ujawnienie, co do złotówki wysokość dodatku motywacyjnego przyznanego kierownikowi. Aktualna wciąż jest uchwała 7 sędziów SN z dnia 16.07.1993 r., I PZP 28/93, OSNC 1994/1, poz. 2, w której wyjaśniono, że ujawnienie przez pracodawcę przedstawicielom organizacji związkowej bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 ustawy z 23.04.1964 r, - Kodeks cywilny. Decyzję o przekazaniu lub odmowie przekazania zasad wynagrodzenia podejmuje pracodawca. Związki zawodowe (obecnie zakładowe organizacje związkowe) mogą tę decyzję kwestionować na drodze sądowej (zob. M. Wujcik, Informacje o wynagrodzeniu pracownika a prawo pracownika do ochrony prywatności, "Studia z Zakresu Prawa Pracy i Polityki Społecznej" 2014/1, s. 109-119). Dodatkowo poszanowanie godności i innych dóbr osobistych zostało zaliczone do podstawowych obowiązków pracodawcy. Artykuł 111 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, stanowi, że pracodawca ma obowiązek szanować godność i inne dobra osobiste pracownika. Ochrona godności oraz dóbr osobistych pracownika należy do katalogu podstawowych zasad prawa pracy, a więc jego norm ogólnych i zarazem mających podstawowe znaczenie dla tej gałęzi prawa. Organ wskazał, iż można przyjąć, że podobnie jak zasady związane z równym traktowaniem w zatrudnieniu zasada ta kształtuje nie tyle status prawny pracownika, ile generalnie status prawny obywatela w związku z jego zamierzonym, realizowanym albo przeszłym zatrudnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto – co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować – informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jej przepisy nie znajdują, bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art.16 ww. ustawy. (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżący, czyli związek zawodowy jest podmiotem uprawnionym do żądania informacji publicznej (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 310/19 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast, Dyrektor Ośrodka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. (vide, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2373/17). Wracając do meritum sprawy należy wskazać, że zgodnie z treścią odpowiedzi na skargę organ uwzględnił wniosek skarżącego i udzielił odpowiedzi na wszystkie zapytania pismem z dnia [...] kwietnia 2021r. Organ dołączył do odpowiedzi na skargę pismo przewodnie oraz wykaz w formie jakiej domagał się wnioskodawca. Organ rozpoznał negatywnie jedynie pytanie z pkt 5 wniosku: "Jakie są najniższe i najwyższe procentowe wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych kadrze kierowniczej w kwietniu, maju, czerwcu, lipcu i sierpniu 2020r.?" Organ wskazał, iż odpowiedź na to pytanie mogłaby prowadzić do ujawnienia zarobków kadry kierowniczej, co jest sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Istotnie skarżący żądał podania wysokości dodatków motywacyjnych kadry kierowniczej. Wprawdzie wniosek nie zawierał żądania wskazania z imienia i nazwiska kadry kierowniczej Ośrodka, jednak wykonanie w tym zakresie wniosku byłoby z tym równoznaczne. Według struktury kierowniczej Ośrodka można byłoby bowiem przypisać wysokość dodatków motywacyjnych obejmujących poszczególne stanowiska kierownicze do personaliów konkretnych osób. W orzecznictwie wypracowanym na tle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (przewidującego ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej), przyjmuje się, że o ile informacja o wysokości wynagrodzeń pracowników pełniących funkcję publiczną podlega udostępnieniu bez ograniczeń (czyli z podaniem ich imion i nazwisk), o tyle informacja taka w przypadku pracowników niepełniących funkcji publicznych podlega ochronie ze względu na prywatność tych osób. Oznacza to, iż może być ona udostępniona w pełnym zakresie (z podaniem imion i nazwisk) tylko wówczas, gdy osoba taka wyraźnie oświadczy, że rezygnuje z przysługującego jej prawa do prywatności i zgadza się na ujawnienie swoich danych. Na tym tle istotnym jest ustalenie czy kadra kierownicza Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] [...] należy do osób pełniących funkcję publiczną. Osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/03, LEX nr 726516; zob. uwagi do art. 6 w pkt 7). Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] [...] funkcjonuje na podstawie statutu nadanego przez Radę Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. z późniejszymi zmianami. Ośrodek Pomocy Społecznej jest jednostką organizacyjną [...] działającą na terenie Dzielnicy [...]. Ośrodek Pomocy Społecznej realizuje zadania wynikające w szczególności z: 1. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, 2. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, 3. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, 4. ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, 5. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, 6. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, 7. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 8. statutu OPS. Organ realizuje zatem cele publiczne a Dyrektor Ośrodka, zgodnie z przedstawioną wyżej definicją jest osobą wykonującą funkcje publiczne i reprezentującą organ. Natomiast pozostała kadra kierownicza (Główna Księgowa, Kierownicy Poszczególnych Działów) nie może być uznana za osoby wykonujące funkcje publiczne. Osoby te są bowiem odpowiedzialne za realizację działań na określonych kierunkach, wykonując czynności o charakterze kontrolno/technicznym. Natomiast za całość działań Ośrodka odpowiedzialny jest jego Dyrektor, i on podejmuje ostateczne decyzje o charakterze wiążącym. Organ prawidłowo zatem przyjął, iż nie może udzielić odpowiedzi na pytanie dotyczące dodatków motywacyjnych przyznanych całej kadrze kierowniczej. Należy wskazać, iż w tym zakresie właściwym byłoby wydanie decyzji odmownej przez organ. Sąd jednak przyjął, iż skoro działania organu były w tej części uprawnione uchybienie to nie powinno skutkować w sposób negatywny dla organu (oddalnie w tej części skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.). Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy u.d.i.p. Przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – czyli, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wniosek skarżącego był datowany na dzień [...].06.2020r., natomiast skarżący uzyskał żądana informację (oprócz omówionego pkt 5) na skutek pisma z dnia [...].07.2020r. Przy czym w dacie wniesienia skargi Ośrodek pozostawał w bezczynności. Sąd, mając powyższe na względzie uznał, że skoro stan bezczynności ustał już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zasadne było wydanie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.), co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim sentencji wyroku. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, np. gdy zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny na www.nsa.gov.pl). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest więc zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Organ udzielał skarżącemu informacji, prowadził korespondencję. Kwestią problematyczną dla Organu było natomiast ustalenie właściwej wykładni obowiązujących przepisów. Organ nie wykazywał przy tym lekceważenia wnioskodawcy czy tez złośliwego, uporczywego przedłużania sprawy. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie obejmującym żądanie przyznania sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł, o czym orzeczono w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 151 p.p.s.a. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe przesłanki w sprawie nie wystąpiły. O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł – łącznie 580 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.