II SAB/Wa 341/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Iwona Dąbrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpatrzenia pkt 4 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. pkt 4 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sieć [...] wnioskiem z dnia [...] lutego 2018r. skierowanym do Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwróciła się o udostępnienie: 1. kalendarza Ministra od [...] marca 2017 r. do [...] lutego 2018 r. albo wymienienie wszystkich spotkań/wydarzeń z tego okresu poprzez podanie daty, godziny (jeżeli występuje), osób, z którymi odbyło się spotkanie (jeżeli występuje), instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie, 2. księgi wyjść/wejść Ministerstwa za okres [...] marca 2017 r. do [...] lutego 2018 r., 3. rejestru umów za okres od [...] marca 2017 r. do [...] lutego 2018 r. albo podanie adresu publikowania rejestru umów, 4. informacji o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa w roku 2017 poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody. W reakcji na wniosek pytany organ pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. sformułował takie odpowiedzi na pytania: Ad 1. Wewnętrzny terminarz spotkań Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie jest on dokumentem urzędowym i w świetle art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie stanowi informacji publicznej. Kalendarz jest jedynie narzędziem pomocniczym wspomagającym organizację oraz planowanie pracy i nie jest dokumentem urzędowym. Umieszczenie w kalendarzu terminu konkretnego wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy z pewnością się ono odbyło lub odbędzie. Podstawą do powyższego stanowiska jest wyrok WSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II SAB/Wa 178/13, wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt: I OSK 2914 /13 oraz wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1557/09, Lex Polonica 2372310. Ad 2. Księga wejść/wyjść do budynku Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej w świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Ministerstwo Rodziny Pracy i Polityki Społecznej Ministerstwo nie ma obowiązku prowadzenia rejestru. Przedmiotowa ewidencja prowadzona jest przez stanowisko recepcyjne i służy zapewnieniu bezpieczeństwa. Dane w rejestrze gromadzone są zgodnie z wymogami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, poz. 883) i dla prawnie usprawiedliwionych celów, a ich przetwarzanie nie narusza praw i wolności podmiotów których dotyczą. Rejestr nie zawiera danych o sprawach publicznych. Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej, decydujące jest nie samo jej wytworzenie lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych, a takich cech rejestr wejść i wyjść nie posiada. MRPiPS opiera swoje stanowisko na podstawie orzecznictwa sądowo- administracyjnego, które jednolicie przyjmuje, iż rejestr wejść/wyjść do i z obiektu jest nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zaspokojeniu bezpieczeństwa (wyrok WSA z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1055/14, wyrok WSA z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/14, wyrok WSA z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 668/14). Ad 3. W załącznikach 1, 2, 3 przekazuję 3 pliki pdf dotyczące umów zawartych przez MRPiPS w okresie od [...] marca 2017 r. do [...] lutego 2018 r. 1. wykaz umów pozostałych zawartych w okresie od [...] marca 2017 r. do [...] lutego 2018 r. 2. wykaz umów cywilnoprawnych z osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej zawartych w okresie od [...] marca 2017 r. do [...] lutego 2018 r. 3. wykaz umów zawartych w okresie od [...] marca 2017 r. do [...] lutego 2018 r. finansowanych ze środków Funduszu Pracy, Ad.4 Przepisy prawa przewidują obligatoryjne utworzenie dla pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej i dla członków korpusu służby cywilnej funduszu nagród w wysokości 3% planowanych wynagrodzeń osobowych z przeznaczeniem na nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej (stanowi o tym, w stosunku do pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek (Dz. U. z 2010 r. Nr 27, poz. 134 z późn. zm.), zaś w stosunku do członków korpusu służby cywilnej art. 93 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1889 z póżn. zm.). Fundusz ten może być podwyższany w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia. Wnioskujące stowarzyszenie wywiodło do tyt. Sądu skargę na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w zakresie rozpatrzenia pkt 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2018 r. Zarzuciło pytanemu podmiotowi naruszenie art. 61 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997 Nr 78 poz. 483 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764 ze zm., dalej jako: UDIP) poprzez brak realizacji wniosku w terminie ustawowym zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, pomimo spełnienia zakresu podmiotowego i przedmiotowego UDIP, i wniosło o: 1. Zobowiązanie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do wykonania pkt 4 wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, 2. Zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zwrócono uwagę na to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jasno wyrażono, że informacja o wysokości nagród przyznanych poszczególnym pracownikom ministerstwa, posiada walor informacji publicznej (dla przykładu, w sprawie z analogicznego wniosku, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako: WSA) z dnia 10 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 369/17). Dalej skarżący podniósł, iż na dzień wniesienia skargi Minister przekazał jedynie pismo, w którym przytoczył dwa przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Nie odniósł się natomiast w żaden sposób do treści żądania, tj. nie udostępnił konkretnych kwot przyporządkowanych poszczególnym pracownikom (wymienionym z imienia i nazwiska), wraz z uzasadnieniem przyznanej nagrody. Nie realizując pkt 4 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. w terminie ustawowym i zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, Minister w ocenie skarżącego pozostaje w stanie bezczynności, bowiem udzielenie informacji wymijającej, czy nie na temat nie może zostać uznane za realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej i świadczy o bezczynności organu, a nawet przewlekłości prowadzonego postępowania (zob, przykładowo wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 lutego 2018 r. o sygn. akt II SAB/Szl57/17). W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie z powodu braku bezczynności organu. Organ podniósł, ze zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Funkcję publiczną pełni z kolei ten, kto na mocy właściwych regulacji ustawowych jest uprawniony do realizowania określonych przejawów władztwa publicznego, czyli osoba od której zależy wykreowanie określonego rozstrzygnięcia rodzącego skutki w sferze publicznoprawnej. Powszechnie przyjęty i akceptowalny pogląd o znacznie szerszym zakresie możliwości ingerencji w prawo do prywatności w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, nie może prowadzić w ocenie organu do ingerencji w prywatność osób, które funkcji publicznych nie pełnią. Sam fakt zatrudnienia w administracji i finansowanie wynagrodzeń pracowników ze środków publicznych nie jest równoznaczny ze spełnianiem przez wszystkie osoby pracujące w administracji kryterium publicznoprawnych kompetencji władczych. Nie każdy członek korpusu służby cywilnej pełni funkcję publiczną. Mimo szerokiego rozumienia w świadomości publicznej pojęcia: "pełnienia funkcji publicznych", za pełniące funkcję publiczną uznać należy wyłącznie te osoby, które uzyskują realny i bezpośredni wpływ na kształtowanie treści rozstrzygnięć o charakterze ogólnospołecznym. Nie wystarczające jest przy tym, aby taka osoba posiadała jakąkolwiek samodzielność w wykonywaniu swoich zadań, konieczne jest by dysponowała rzeczywistym władztwem i samodzielnością decyzyjną. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej decyduje o realizacji nałożonych na tę instytucję zadań publicznych (II SA/Kr 663/14; II SA/GD 545/12). Wobec powyższego, według organu wskazanie osób, które w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej pełnią funkcję publiczną trzeba poprzedzić analizą regulacji ustrojowych na kilku poziomach począwszy od Konstytucji, poprzez akty normatywne dotyczące funkcjonowania Rady Ministrów, poszczególnych Ministrów, służby cywilnej i postępowania administracyjnego, do regulacji wewnętrznych obowiązujących w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Powyższa analiza w ocenie organu prowadzi do wniosku, że za osobę pełniącą funkcję publiczną w Ministerstwie może być uznany wyłącznie Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, posiada on bowiem realne kompetencje decyzyjne w ramach instytucji i w bezpośredni sposób kształtuje treści zadań ze sfery publicznej. Pozostali pracownicy Ministerstwa są w większym lub mniejszym stopniu wykonawcami zadań określonych przez Ministra, co wynika z wyżej przedstawionych przepisów prawa. Skoro zaś nagrody dla Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz dla Sekretarzy Stanu i Podsekretarzy Stanu w Ministerstwie przyznaje Prezes Rady Ministrów, to według pytanego podmiotu związku z tym, Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie jest organem właściwym do udzielenia informacji publicznej na temat nagród ww. osób. Ponadto informacja o nagrodzie dla Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej została podana do wiadomości publicznej w lutym 2017r., była medialnie szeroko komentowana i jest powszechnie znana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sądy Administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, w zakresie swojej kognicji orzeka m.in. w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji (art.3 par.2 pkt.8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Zasadą przyjętą w piśmiennictwie jest, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy w terminie określonym przepisami prawa organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na "milczenie władzy", jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonych czynności. Podkreślenia wymaga również fakt, iż nie w każdym wypadku, gdy organ poinformuje stronę w piśmie, iż nie uwzględni wniosku nie traktując żądanej informacji jako informacji publicznej, uwolni się od skutecznego zarzutu bezczynności. Pogląd organu zaprezentowany w takim piśmie, musi bowiem być wewnętrznie spójny i czytelny. Strona musi mieć możliwość poznania jednolitego stanowiska organu, odnośnie wniosku. Musi mieć pewność co do tego, jak organ ocenił wniosek i jaka konkretna przyczyna, legła u podstaw nie uwzględnienia wniosku. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazania wymagało to, iż nie jest sporne pomiędzy organem i stroną skarżącą, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną. Fakt przywoływania przez organ w odpowiedzi na skargę normy art.5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej świadczy wręcz o przyznaniu przez pytany podmiot, że sporna informacja posiada charakter informacji publicznej. Co do zasady informacja o wysokości zarobków czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi bowiem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia a także nagrody osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia czy nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16, dostępny w CBOSA). W związku z powyższym ustalenia wymagała okoliczność, czy organ udzielił żądanej informacji względnie, czy w przewidzianej prawem formie odmówił jej udostępnienia, działając stosownie do wymogów art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analiza akt postępowania prowadzi do konkluzji, iż organ nie podołał w/w obowiązkom. Nie udzielił wnioskodawcy żądanych danych. Przywołanie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018r. normy prawnej regulującej zasady przyznawania nagród, z całą pewnością nie stanowi bowiem realizacji żądania zawartego w pkt.4 wniosku w którym strona inicjująca postępowanie domagała się konkretnych danych dotyczących zindywidualizowanych przypadków w których doszło do przyznania nagród. Odpowiedź udzielona w w/powołanym piśmie nie zwolniła więc organu z zarzutu bezczynności w sprawie. Nie dotyczyła bowiem wprost treści spornego pytania. Z akt postępowania prowadzonego przed organem nie wynika także fakt wydania przez pytany podmiot decyzji administracyjnej, mocą której odmówiłby udostępnienia żądanej informacji publicznej. Wobec takiego zaniechania, zawarte w odpowiedzi na skargę dywagacje organu dotyczące normy art.5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznać należało za pozostające w oderwaniu od stanu sprawy. W związku z powyższym, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art.149 par.1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) nie stwierdzając jednocześnie , aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 par.1a P.p.s.a.). Powodem bezczynności była bowiem wadliwa wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. O kosztach orzeczono stosownie do dyspozycji art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) zasądzając od przegranego organu zwrot poniesionych przez skarżącego kosztów wpisu sądowego od skargi.