II SAB/Wa 346/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Agnieszka Góra Błaszczykowska, Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi R. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę – R. O. wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r., doprecyzowanym [...] grudnia 2018 r., zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania danych statystycznych na podstawie, których tworzone są tabele w rocznych biuletynach "Choroby zakaźne i zatrucia w Polsce" oraz podsumowania roczne w Przeglądzie Epidemiologicznym, dotyczące zachorowań na odrę w latach 1999 – 2017 na obszarze działania stacji. Wnioskowała, aby dane były podane z rozbiciem na poszczególnych chorych (bez danych osobowych) z uwzględnieniem: wieku, płci, środowiska (miasto/wieś), województwa, hospitalizacji, powikłań, stanu zaszczepienia, daty zachorowania, definicji przypadku (możliwy, prawdopodobny, potwierdzony), wystąpienia w ognisku lub poza, źródła wirusa (przypadek rodzimy, importowany, ośrodek dla uchodźców, koczowisko romskie, a także zachorowania pochodzące od powyższych). W dniu [...] grudnia 2018 r. organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia adresu do doręczeń decyzji administracyjnej. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. odmówił wnioskującej udostępnienia żądanej informacji publicznej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. W wyniku złożonego odwołania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. pismem z [...] lutego 2019 r. wezwał wnioskodawczynię do wykazania posiadania szczególnie istotnego interesu publicznego w związku ze złożonym wnioskiem i następnie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Po rozpoznaniu odwołania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał udostępnić Pani R. O. informacje zgodnie z jej wnioskiem z [...] listopada 2018 r. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. udzielił wnioskodawczyni informacji objętej wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r., uzupełnionym [...] grudnia 2018 r. W skardze z [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie kwoty 700 zł tytułem rekompensaty za długi czas oczekiwania i jej nakład pracy włożony w uzyskanie przedmiotowej informacji publicznej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podała, że wnioskowane dane otrzymała [...] kwietnia 2019 r., a więc po 4 miesiącach od złożenia wniosku. W tym czasie PPIS w P. wydał dwie decyzje odmowne i sporządził wezwanie do wykazania interesu publicznego, do czego zaangażował przynajmniej trzy osoby (radcę prawnego, Kierownika Oddziału Nadzoru oraz starszego asystenta koordynatora Sekcji Epidemiologicznej), a także Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W., który musiał przedłużyć czas rozpatrywania pierwszego odwołania, a także wydać decyzje w sprawie dwóch odwołań. Zdaniem wnoszącej skargę, organ w sposób oczywisty podejmował w sprawie działania wymagające niewspółmiernie wyższych nakładów (większa czasochłonność, większa liczba zaangażowanych pracowników, wyższe nakłady finansowe), niż udzielenie odpowiedzi na wniosek. Stwierdziła, że biorąc pod uwagę ilość informacji, którą dysponował, prowadził postępowanie w sposób przewlekły, dwukrotnie bezpodstawnie odmówił jej udostępnienia informacji publicznej, wydając sprzeczne ze sobą decyzje (w pierwszej utrzymywał, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, w drugiej, że jest informacją publiczną, ale przetworzoną), z których obie zostały uchylone przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie, ponieważ skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17). Organ stwierdził, że porównanie dat podejmowanych przez PPIS czynności w związku ze złożonym wnioskiem nie daje podstawy do zakwalifikowania tych działań, jako przewlekłości, i tym bardziej przewlekłości stanowiącej rażące naruszenie prawa. Nie można dopatrywać się przewlekłości postępowania w tym, że organ wydaje orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli organ/sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla strony skarżącej, jest realizacją obowiązku, wynikającego z właściwej procedury i nie może być kwalifikowane (w przypadku jego uchylenia), jako przewlekłość postępowania w rozumieniu p.p.s.a. Organ stwierdził, że w sprawie były szybko podejmowane działania, zmierzające do jak najszybszego załatwienia sprawy. Zwrócono uwagę, że w świetle wyroku NSA z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2954/17, fakt wydania orzeczenia w sprawie powoduje ustanie stanu bezczynności (tudzież przewlekłości) i przyznanie jakiejkolwiek sumy pieniężnej na rzecz skarżącej nie prowadziłoby do przyspieszenia postępowania. Tym samym działanie takie byłoby bezcelowe i sprzeczne z ratio legis art. 149 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest przewlekłość Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Organ administracji pozostaje w bezczynności, czy w przewlekłości w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), bądź w przepisach szczególnych, m.in. w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), bądź w przypadku niepodjęcia innych działań, wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz. 87). Zasadniczym celem skargi - zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jak też na bezczynność organu - jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. W przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość, już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność, do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania prowadziłoby w konsekwencji do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której skarga do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. Strona natomiast, przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania administracyjnego, winna wykorzystywać do czasu zakończenia tego postępowania. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., dotyczący m.in. możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma treść następującą: Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, poprzez stwierdzenie przez sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, dotyczy sytuacji, kiedy organ administracji publicznej przewlekle prowadził postępowanie w dniu wniesienia skargi - wobec czego skarga ta była uzasadniona - jednak w dacie orzekania przez sąd wydał już stosowny akt lub dokonał czynności, wobec czego nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności. Wprowadzone rozwiązanie oparte jest na założeniu, że sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania rozstrzyga według stanu sprawy na czas zaskarżenia (skoro skarga zostaje uwzględniona, a była zasadna właśnie w tej dacie), a nie na dzień orzekania (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, komentarz do art. 149 p.p.s.a., uwaga 5.). Nowe brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a. nadano ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). W uzasadnieniu do projektu nowelizacji (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja) stwierdzono: "W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". Intencją przeto ustawodawcy, odczytaną z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w aspekcie nadania nowej treści art. 149 p.p.s.a., było wzięcie pod rozwagę stanu sprawy administracyjnej z daty wnoszenia skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W świetle zatem art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., sąd oddala skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17, z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3036/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 41/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Opisana wyżej sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie skarżąca skierowała w dniu [...] maja 2019 r. skargę na przewlekłość postępowania z wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. już po udostępnieniu jej wnioskowanej informacji publicznej przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Skoro zatem w niniejszej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., przed wniesieniem przez skarżącą skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, udostępnił jej żądaną informację publiczną, to skargę w tym przedmiocie należało uznać za bezzasadną. Wskazać w tej sytuacji należy, że możliwość przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, o którą wnosi skarżąca, istnieje jedynie wówczas, gdy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy zostanie uznana za zasadną. Wynika to z art. 149 § 2 w zw. z § 1 p.p.s.a. W myśl tych przepisów sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną. Skoro skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania okazała się bezzasadna, nie było możliwe przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w oparciu o wskazane powyżej przepisy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.