II SAB/Wa 365/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2024 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku R. S. z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz R. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. S. pismem z dnia [...] maja 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r., w którym wnosił o udostępnienie drogą pocztową informacji publicznej poprzez podanie mu numeru, daty, treści, autora (organ administracji publicznej) i miejsca publikacji aktu prawa miejscowego, który stanowi podstawę "Regulaminu realizacji i korzystania ze specjalistycznego przewozu osób z niepełnosprawnościami w [...] od 2023 r." Wnosił także o podanie przepisów ustawy ze wskazaniem konkretnych jednostek redakcyjnych, na podstawie której wydano ww. akt prawa miejscowego. W przypadku gdyby ww. akt był aktem prawa wewnętrznego, wnioskował o podanie ww. danych. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta [...] do udzielenia mu żądanej informacji publicznej, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wskazał, że Prezydent [...] pismem z dnia [...] maja 2023 r. zdawkowo powiadomił go, że nie posiada informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2023 r., ale nie uwiarygodnił tego twierdzenia. Organ wskazał, że właściwym adresatem jego żądania powinno być Centrum Usług Społecznych "Społeczna Warszawa". Zwrócił uwagę, że zgodnie z Regulaminem realizacji i korzystania ze specjalistycznego przewozu osób z niepełnosprawnościami w [...] od 2023 r., który jest przedmiotem jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r., usługi organizowane są na zlecenie Miasta Stołecznego Warszawy", zaś CUS jest organizatorem tych usług (Regulamin, s. 1). Co istotne - CUS jest jednostką budżetową m.st. Warszawy utworzoną uchwałą nr XXXVIII/982/2016 Rady m. st. Warszawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.Urz.Woj.Maz. z 2016 r., poz.11800 z późn. zm.) (§ 1 ust. 1 ww. uchwały oraz § 2 ust. 1 Statutu CUS). Bieżący nadzór nad działalnością CUS sprawuje Prezydent (§ 15 statutu CUS). Podał, że o powyższym został poinformowany przez m.in. Departament Spraw Obywatelskich KPRM pismem z dnia [...] maja 2023 r. nr [...]. Stosownie do I.2.1. Regulaminu, z usług mogą korzystać osoby niepełnosprawne, które posiadają "Kartę [...]". Ta karta jest wydawana przez Zarząd Transportu Miejskiego działający na podstawie uchwały nr LII/1391/2005 z dnia 19 maja 2005 r. Rady m.st. Warszawy (Dz.Urz.Woj.Maz.2005. poz. 149.4637 z późn. zm.), której wykonanie zostało powierzone Prezydentowi (§ 2 tej uchwały). Nadzór nad działalnością Zarządu Transportu Miejskiego sprawują w zakresie swoich kompetencji organy m.st. Warszawy (§ 3 ust. 3 Statutu ZDM stanowiącego załącznik do uchwały nr LII/1391/2005). Skarżący stwierdził, że choćby z powyższych względów faktycznych nie jest możliwe, by Prezydent nie posiadał żadnych informacji, o których udostępnienie wnosił, dotyczących przewozu osób niepełnosprawnych w [...], od 2023 r. organizowanego przez CUS. W związku tym, za konieczne uznał zbadanie przez Sąd rzetelności powiadomienia z dnia [...] maja 2023 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] stwierdził, że skarżący został poinformowany pismem z dnia [...] maja 2023 r. o tym, że Urząd [...] nie dysponuje żądanymi informacjami, a podmiotem, który może udzielić informacji jest Centrum Usług Społecznych "Społeczna [...]". Organ podkreślił, że jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego stanowią odrębny od organów władzy publicznej (Prezydent [...]) podmiot, obowiązany do udzielania odpowiedzi na wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika to z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", dlatego osoba wnioskująca została zgodnie z obowiązującymi przepisami skierowana do jednostki organizacyjnej m.st. Warszawy odpowiedzialnej za organizację specjalistycznego przewozu osób z niepełnosprawnościami. Zdaniem organu, nie zostało ograniczane prawo wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej. Wskazany został bowiem podmiot odpowiedzialny za zadania z zakresu, którego dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t..j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p., polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 powołanej ustawy). W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony, co w istocie nie było w sprawie kwestionowane. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Również przedmiot wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023 r. posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacje na temat Regulaminu realizacji i korzystania ze specjalistycznego przewozu osób z niepełnosprawnościami w [...] od 2023 r., których udostępnienia domagał się skarżący, odnoszą się bowiem do przedmiotu działalności organu i stanowią sferę jego zadań. Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika zasada, że do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Przesłanką zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest więc określony stan faktyczny, tj. posiadanie żądanej informacji przez podmiot zobowiązany. Zatem, adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku jej udzielenia w przypadku, gdy nie dysponuje żądaną informacją publiczną. Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie, w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 259; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1557/09, publ. LEX nr 1264573). Aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on zobowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Wystarczające jest pisemne wyjaśnienie przyczyny nieudzielenia informacji i tym samym pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 29/13, LEX nr 1334373). Zasadniczo obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. W wypadku pojawienia się problemów dowodowych związanych z ustaleniem, czy żądana informacja rzeczywiście jest w posiadaniu podmiotu, do którego skierowano wniosek, przesądzające znaczenie powinno mieć to, czy przedmiot pytania (żądania) pokrywa się z właściwością rzeczową (zakresem działania) podmiotu, do którego skierowano wniosek. Zobowiązany byłby zatem każdy podmiot, który powinien mieć taką informację ze względu na swój zakres kompetencji lub swoją właściwość rzeczową (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 95). W rozpoznawanej sprawie organ nie uwiarygodnił w żaden sposób, iż nie posiada informacji w zakresie objętym wnioskiem. Jak zaznaczono wcześniej, informacja publiczna, której udostępnienia żąda określona strona, nie musi być wytworzona przez podmiot, do którego ta strona zwraca się z żądaniem. Obowiązek udostępnienia informacji istnieje także wówczas, gdy została ona wytworzona przez inny podmiot, a znajduje się w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek. W niniejszej sprawie, odpowiedź Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2023 r., w której informuje wnioskodawcę, że Urząd [...] nie dysponuje wiedzą pozwalającą na przygotowanie odpowiedzi w zakresie objętym przedmiotowym wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023 r. i wskazuje, że taką informacją może dysponować Centrum Usług Społecznych "Społeczna [...]", jest tak lakoniczna, że w istocie nie wynika z niej jednoznacznie, iż organ nie dysponuje wnioskowaną informacją publiczną. Zaznaczyć przy tym należy, że odwołanie się przez podmiot zobowiązany do informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, lub też przedstawienie informacji wymijającej czy fragmentarycznej oznacza, że informacja taka nie wyczerpuje zakresu żądania wniosku, a tym samym, że adresat wniosku pozostaje w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Lu 66/10, publ. LEX nr 638704; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2013r., sygn. akt II SAB/Bd 35/13, publ. LEX nr 1352000). W świetle powyższego stwierdzić należy, że wobec braku realizacji wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023 r. w dacie wniesienia skargi do Sądu, Prezydent [...] pozostawał w bezczynności. Pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie udostępnił bowiem wnioskowanej informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał też decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie poinformował też skarżącego w sposób jednoznaczny, że wnioskowanej informacji publicznej nie posiada. Stwierdzając stan bezczynności organu w ww. zakresie, Sąd nie uznał, aby miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, jednak naruszenie to musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, publ. j.w.). W okolicznościach niniejszej sprawy organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w piśmie z dnia [...] maja 2023 r., zaś okoliczność, że nie uczynił tego w sposób wyczerpujący i jednoznaczny nie uzasadnia stwierdzenia, że bezczynność miała charakter kwalifikowany. Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś przedstawione wyżej okoliczności sprawy nie uzasadniały zastosowania względem organu tego środka dyscyplinującego. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł w sentencji, jak w pkt 1 wyroku. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - jak w pkt 2. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. - jak w punkcie 3. O kosztach postępowania, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w pkt 4 sentencji wyroku.