II SAB/Wa 419/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z [...] lipca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje J. Z. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 (słownie: tysiąc) złotych. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił organowi administracji przewlekłe prowadzenie postępowania przy rozpatrywaniu jego podania z [...] lipca 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz. U. z 2020 r. poz. 723 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". W skardze wniesiono o - zobowiązanie organu administracji do wydania stosownej decyzji wobec wpływu wniosku, - zasądzenie na rzecz Wnioskodawcy "odszkodowania", w związku z rażącym naruszeniem terminu przez organ rozpatrujący jego podanie. Uzasadniając skargę wskazano: - wobec złożenia wniosku [...] lipca 2017 r. postępowanie winno być zakończone 25 sierpnia 2017 r. - a najpóźniej 25 września 2017 r., - organ dokonał mało znaczących czynności - polegających głównie na wymianie korespondencji; z perspektywy czasu można je nazwać pozornymi - nie zmierzały do załatwienia wniosku; w pierwszym piśmie organu informowano, że wniosek będzie rozpatrzony do 18 kwietnia 2018 r., w następnym, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi do 15 stycznia 2019 r.; ostatnie, otrzymane zawierało informację, że wniosek będzie rozpatrzony do 30 maja 2020 r.; od tej pory Wnioskodawca nie otrzymywał żadnej informacji o etapie rozpatrywania wniosku, - o lekceważącym podejściu do sprawy, świadczy korespondencja organu z Instytutem Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanym dalej "IPN"; pierwsze pismo wysłano tam 12 października 2017 r. a następne - o uzupełnienie dokumentacji - dopiero po 3 latach – 13 lutego 2020 r., - Wnioskodawca wielokrotnie zwracał się o udzielenie odpowiedzi na wniosek; wobec bezskutecznego upływu terminów do wydania decyzji – [...] października 2020 r. wniósł "ponaglenie", - do dnia wniesienia skargi (6 maja 2021 r.) nie otrzymał decyzji, będącej odpowiedzią na wniosek. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazano: - [...] maja 2021 r. organ wydał decyzję o odmowie wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej, - 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie siedmiu sędziów, podjął uchwałę (o sygn. akt II OPS 5/19 - dostępna na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), gdzie orzekł: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi."; w jej uzasadnieniu podniesiono m.in., że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności; dlatego też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność organu wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, - w judykaturze przyjęto, że wprawdzie wskazana uchwała dotyczy bezczynności organów administracji publicznej, jednak jej teza stanowi wskazówkę w zakresie merytorycznej sądowoadministracyjnej kontroli skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracyjnych, która zainicjowana była po wydaniu rozstrzygnięcia (tak: postanowienie NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3123/19 – dostępne w CBOSA); przemawia za tym tożsamy cel skarg na przewlekłość i bezczynność; jest nim doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia; zarówno skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, jest skierowana przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona; oceny wystąpienia bezczynności łub przewlekłości powinien dokonywać sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi, - skargę na przewlekłość postępowania wniesiono już po zakończeniu postępowania administracyjnego - decyzję rozstrzygającą wydano w przedmiotowej sprawie [...] maja 2021 r., - tym samym - w momencie wniesienia skargi - nie występował stan przewlekłości prowadzonego postępowania. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 37) Wnioskodawca podniósł, że decyzję w przedmiocie wniosku otrzymał dopiero w kilka dni po wysłaniu skargi. Sąd: - nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi; nie znalazł bowiem ku temu żadnej przesłanki, - rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie zadaniem Sądu była ocena dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania. Jak wskazano, Sąd nie podzielił stanowiska organu, jakoby zachodziły przesłanki jej odrzucenia. Trafnie wprawdzie zauważa organ, że treść uchwały o sygn. akt II OPS 5/19, dotyczącej możliwości wnoszenia skargi na bezczynność, należy odnosić odpowiednio do instytucji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania - z uwagi na analogiczny cel obu regulacji. Mylnie jednak organ przyjął, jakoby datę zakończenia postępowania w sprawie - która ma właśnie istotne znaczenie z perspektywy dopuszczalności wniesienia skargi - należało utożsamiać ze wskazanym w stosownym akcie dniem opatrzenie go podpisem. Zakończenie sprawy to bowiem jej rozstrzygnięcie określonym orzeczeniem, które weszło do obrotu prawnego. Następuje to zaś - w myśl art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", - z chwilą doręczenia decyzji bądź jej ogłoszenia. Zdarzenie to miało zaś w danej sprawie miejsce niewątpliwie już po wniesieniu skargi – tak: zwrotne potwierdzenie doręczenia decyzji na dzień 24 maja 2021 r., zaś termin nadania skargi 6 maja 2021 (k. 21). Za takim rozumieniem przepisów, zakreślających możliwości kwestionowania bezczynności organu bądź prowadzenia postępowania przewlekle, przemawiają także względy wykładni systemowej i celowościowej. W dotychczasowym orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że załatwienie sprawy na dzień wyrokowania przez sąd, nie stanowi automatycznie o bezprzedmiotowości postępowania. Istotny jest natomiast stan faktyczny na dzień wnoszenia skargi. Skoro więc Sąd obowiązany jest rozpatrywać skargę, pomimo że sprawa jest już załatwiona i nie może to mieć wpływu na sprawność danego postępowania, regułą tę należy objąć również dany przypadek - gdzie sprawa nie została załatwiona, na dzień wniesienia skargi. Koncepcja taka nie jest sprzeczna z tezą wyrażoną w powołanej przez organ uchwale, gdzie wskazywano brak zasadności procedowania, gdy skargę wniesiono po załatwieniu sprawy "prawomocnie" w określonej instancji. Należy także zauważyć, że nie byłoby racjonalne takie wyłożenie przepisów, statuujących zakres prawa, aby uzależnić skuteczność wniesienia skargi od wystąpienia zdarzenia, o którym wnioskodawca nie mógłbym mieć wiedzy - np. wydania decyzji, której jeszcze nie doręczono. Wobec takich uwarunkowań rolą Sądu było rozpoznanie skargi w kontekście zarzucanego przewlekłego prowadzenia postępowania. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, gdy sprawę można było załatwić w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie jej załatwiania (tak m.in. wyroki NSA o sygn. akt: II GSK 1665/16 i II OSK 1158/16 – dostępne w CBOSA). Przy ocenie przewlekłości postępowania jest istotne, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy - niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądną granicę, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (wobec art. 12 K.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych - nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, (tak np. wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 1956/12 oraz. II GSK 2038/13 – dostępne w CBOSA). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie dokonano czynności, a w szczególności czy spowodowała to zawiniona lub nie - opieszałość organu (analogicznie w kwestii bezczynności - patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie, w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość - pismo z 12 października 2020 r.) Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie wymagającej postępowania wyjaśniającego sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej winien zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ prowadzi postępowanie przewlekle. Trafnie w skardze opisano przebieg sprawy. Ponowne jego referowanie nie jest zasadne. Sąd ma wprawdzie na uwadze, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy emerytalnej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane choć wskazywano, że czynności ograniczały się do okresowego informowanie Wnioskodawcy o kolejnych terminach zakończenia sprawy oraz działań o niewielkiej koncentracji - np. kolejne wystąpienie do IPN dopiero po 3 latach. Wnosząc o odrzucenie skargi, organ nie podjął nawet próby obrony przed zarzutem przewlekłości postępowania, gdy chodzi o intensywność realizacji kolejnych działań. Co trafnie podniesiono w skardze, czynności w sprawie były podejmowane w bardzo znacznych odstępach czasu. Znaczne przerwy w podejmowaniu czynności, były takie, że czas załatwienia sprawy (do wydania decyzji) wyniósł prawie 4 lata i nie było to następstwem szeregu intensywnych działań organu. Podejmował on wprawdzie pewne, ukierunkowane na załatwienie sprawy, czynności lecz czynił to nader opieszale. Sprawy skomplikowane należy przy tym załatwiać w terminie do dwu miesięcy, zaś do czasu trwania postępowania nie wlicza się tylko okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu (tak art. 35 § 5 K.p.a.). W judykaturze uznano, że prowadzenie czynności bez stosownej dynamiki pomiędzy poszczególnymi działaniami (koncentracji), stanowi także o przewlekłości postępowania. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie miało to miejsce. Wobec upływu przewidzianego przepisem terminu załatwienia sprawy (jak wskazano – do dwu miesięcy w sprawach szczególnie skomplikowanych) uzasadnione było uznanie, że postępowanie było prowadzone przewlekle. Jak już wskazano, samo załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu, nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie przewlekłości postępowania w jego toku - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie. W realiach niniejszej sprawy doszło też do oczywistego - a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ podejmował wprawdzie czynności generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcia wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w krótkim terminie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne mogło być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w K.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie zlikwidować zaległości zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do świadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy nie jest obiektywnie możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej dotyczącej. W rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość. Wniosek wpłynął do organu w lipcu 2017 roku. Jego zadaniem było prowadzenie sprawy tak, aby strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Nie mogło temu służyć początkowe kierowanie kolejnych pism, informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, przy czym - na dzień wniesienia skargi (datowana 7 maja 2021 r.) - upłynął kolejny wskazany przez organ termin (31 maja 2020 r.). Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt, Wnioskodawcy nie wskazano nawet kolejnego terminu załatwienia jego sprawy. Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane zakreślone w K.p.a. terminy, obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, w połączeniu z zaprzestaniem przesyłania nawet informacji o kolejnych terminach rozpatrzenia sprawy, mogło rodzić po stronie Wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, czemu zresztą dał wyraz w skardze. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym. Znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy (wszczęta wnioskiem z lipca 2017 roku), przy nieznacznej intensyfikacji czynności przy jej załatwieniu w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla Wnioskodawcy, kiedy sprawa zostanie ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący. Wobec tak znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy w następstwie braku stosownej koncentracji działań organu jak i braku informacji dla strony, kiedy jej sprawa zostanie załatwiona Sąd z urzędu przyznał na rzecz Wnioskodawcy sumę pieniężną w kwocie 1000 zł. Określając jej wysokość miał na uwadze znaczny okres oczekiwania przez Wnioskodawcę no uzyskanie orzeczenia, dotyczącego istotnych dlań życiowo kwestii (wysokość uposażenia emerytalnego), oraz odstąpienie od obowiązku informowania o terminie załatwienia sprawy. Miał jednocześnie na względzie znaczny wpływ wniosków do organu oraz, że sprawę ostatecznie załatwiono - przez wydanie decyzji. Odnosząc się do wniosku skargi o wypłatę odszkodowania Sąd wskazuje natomiast, że nie jest właściwy dla oceny szkód, jakie mógł ponieść Wnioskodawca, wobec przewlekłości postępowania. O ile takie wystąpiły właściwe są w danym zakresie sądy powszechne. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2