II SAB/Wa 489/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. P. J., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej stosownie do wniosku P. J. z dnia [...] września 2021 r., stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500,00 zł oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik podniósł naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na braku udostępnienia informacji publicznej na wniosek P. J. oraz tym samym na pozbawieniu wnioskodawcy prawa do informacji publicznej, podczas gdy informacje, o które zawnioskował skarżący spełniały kryteria informacji publicznej, co implikowało obowiązek organu do ich udostępnienia. Zarzucił też naruszenie art. 13 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w braku udostępnienia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, na wniosek P. J., z naruszeniem terminów przy załatwianiu sprawy. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że pismem z dnia [...] września 2021 r. P.J. wniósł o udostępnienie przez organ, w trybie u.d.i.p., następującej informacji: "podania daty realizacji inwestycji gminnej polegającej na wykonaniu zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (działka o numerze ewidencyjnym [...]) na działkę o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]". Pełnomocnik podniósł, że niewątpliwie jest to informacja dotycząca stanu spraw publicznych, w sferze niezwykle ważnej z punktu widzenia obywatela-mieszkańca danej gminy, a mianowicie w sferze publicznych inwestycji infrastrukturalnych oraz terminów ich realizacji. Pełnomocnik wskazał m.in., że wniosek w niniejszej sprawie został doręczony do organu w dniu [...] września 2021 roku, a zatem decyzja w niniejszej sprawie powinna zostać wydana najpóźniej do dnia [...] listopada 2021 roku, jednakże w sprawie nie miało to miejsca. Wniosek pozostał bez merytorycznej odpowiedzi. Pełnomocnik podniósł, że w orzecznictwie wskazuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnotechnicznej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 1270/21). Pełnomocnik stwierdził, że właśnie z tak rozumianą bezczynnością organu mamy do czynienia w sprawie. Jedyną czynnością podjętą przez organ było poinformowanie wnioskodawcy o braku możliwości rozpoznania sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu rozpoznania wniosku, który jednakże minął już ponad pół roku temu, bez podjęcia czynności merytorycznej przez organ. Skarżący nie otrzymał żądanej informacji publicznej, co zdaniem pełnomocnika czyni skargę zasadną. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł, że zarzuty skargi są niezasadne. Organ wskazał, że pismem z dnia [...].09.2021 r. skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie podania daty realizacji inwestycji gminnej polegającej wykonaniu zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (działka o numerze [...]) na działkę o numerze ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nosił datę [...].09.2021 r., ale wpłynął do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] września 2021 r. Pismem z dnia [...].10.2021 r. Wójt Gminy [...] poinformował skarżącego o braku możliwości rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni z uwagi na utrudnienia w pracy organu spowodowane pandemią CPVID -19 oraz, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia [...] listopada 2021 r. Organ podał, że pismem z dnia [...] lipca 2022 r. poinformował skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust 1 u.d.i.p. Wskazał, że z posiadanych przez organ danych w zakresie ewidencji gruntów i budynków wynikało bowiem, że wnioskodawca jest właścicielem działki nr [...] w [...], której dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w Sądzie Rejonowym w [...] toczyło się i toczy nadal kilka postępowań dotyczących dostępu do dróg publicznych nieruchomości wnioskodawcy położonych w [...] gmina [...], w tym n.in. działki nr [...]. W związku z czym wnioskodawca faktycznie nie występował o informację publiczną tylko o informację we własnej sprawie. Organ wskazał, że poinformowano skarżącego, że u.d.i.p. nie może stanowić podstawy do otrzymania informacji we własnej sprawie, albowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej w istocie nie dotyczył informacji o sprawach publicznych. Wójt podał, że kwestie te wyjaśniono skarżącemu szczegółowo z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Odnosząc się do treści wniosku i zarzutów skargi organ wskazał, że wniosek skarżącego dotyczy nieruchomości stanowiącej jego własność. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, iż żądana informacja w istocie odnosi się do majątku podmiotu realizującego zadania publiczne oraz do dokumentacji inwestycji samorządowej. Z treści wniosku o udostępnienie informacji jednoznacznie wynika bowiem, że informacje, będące przedmiotem wniosku w ogóle nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczą indywidualnego, subiektywnego interesu wnioskodawcy, a nie troski o sprawy publiczne, co powoduje, że takiej informacji nie można uznać za informację publiczną. Organ wskazał też, że toczą się m.in. postępowania z wniosku skarżącego o ustanowienie służebności drogi koniecznej m.in. do stanowiącej własność skarżącego działki nr [...] w [...] przez działkę stanowiącą własność Gminy [...], z powództwa skarżącego o ochronę posiadania w zakresie dojazdu do działki nr [...] w [...]. Organ wskazał, że ta informacja, bardzo istotna dla oceny treści i charakteru wniosku skarżącego, nie została przedstawiona przez pełnomocnika skarżącego we wniesionej skardze na bezczynność. Zwrócił uwagę na chęć pozyskania informacji do prywatnych celów skarżącego w toczących się postępowaniach sądowych. Organ przedstawił poglądy prezentowane w orzeczeniach sądowoadministracyjnych, wskazując m. in., że "Sprawami publicznymi nie są jednak konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym." (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020r., I OSK 2817/19). Podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwala się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej ([por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1561/19., z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 kwietnia 2021 r. II SAB/Ke 13/21). Organ podniósł m.in., że wniosek skarżącego jest ewidentnym przykładem próby wykorzystania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do celów prywatnych w toczących się postępowaniach sądowych, co przesądza, że nie podpada w ogóle pod przepisy u.d.i.p. Z tych powodów organ poinformował o tych okolicznościach faktycznych i prawnych skarżącego pismem z dnia [...].07.2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Wójt Gminy jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Niezależnie jednak od powyższego, w sprawie niniejszej nie została spełniona druga przesłanka pozwalająca na zastosowanie u.d.i.p., tj. przesłanka przedmiotowa. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą informację dotyczącą sfery faktów i danych publicznych, a więc każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/10, orzeczenia. nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r. sygn.. akt I OSK 2777/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 617/14; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., sygn.. akt I OSK 430/14; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 918/14; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2496/14; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 769/12) i literaturze (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2016, nr 4, s. 171 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). W sprawie tej zasadnie organ przyjął, biorąc pod uwagę treść wniosku skarżącego z dnia [...] września 2021 r. oraz podniesioną przez organ okoliczność, że wniosek dotyczy nieruchomości wnioskodawcy, iż żądanie wniosku z dnia [...] września 2021 r. odnosi się ściśle do interesów wnioskującego. Żądane informacje nie mają waloru "sprawy publicznej", ważnej dla ogółu, czy szerszej grupy obywateli. Informacji o sprawie publicznej nie stanowią informacje dotyczące zindywidualizowanego postępowania, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1581/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymywania informacji we własnej sprawie. Sprawami publicznymi nie będą konkretne indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W świetle powyższego zasadne jest stanowisko organu, że żądanie wniosku nie może być rozstrzygane na gruncie u.d.i.p. Skoro wniosek nie służy usprawnieniu funkcjonowania organu władzy publicznej, a dotyczy kwestii ściśle związanych z wnioskodawcą, to należało przyjąć, że nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wniosek odnosi się do sprawy ważnej dla wnioskodawcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zaś służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw do przypisania organowi bezczynności na gruncie u.d.i.p. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności na gruncie u.d.i.p. w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] września 2021 r. W sprawie tej organ powinien był na piśmie poinformować wnioskodawcę niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, że u.d.i.p. nie znajduje zastosowania w odniesieniu do żądania z dnia [...] września 2021 r. Okoliczność poinformowania o tym wnioskodawcy dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność nie stanowi jednakże podstawy do stwierdzenia bezczynności organu. U.d.i.p. nie znajduje bowiem w tym przypadku zastosowania, jak wskazano już wyżej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w wyroku. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania wskazania wymaga, że powołana ustawa nie przewiduje możliwości zasądzenia kosztów na rzecz organu.