II SAB/Wa 528/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania przy rozpatrywaniu wniosku A. K. z dnia [...] lutego 2017 r., 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił organowi administracji przewlekłe prowadzenie postępowania przy rozpatrywaniu jego podania z [...] lutego 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz.U. z 2018 r. poz. 132), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". W skardze wniesiono o zobowiązanie organu administracji do wydania stosownej decyzji wobec wpływu wniosku. Uzasadniając skargę wskazano m.in.: - wniosek wpłynął do organu [...] lutego 2017 r.; postępowanie w sprawie winno być zakończone 13 marca 2017 r., a najpóźniej - 13 kwietnia 2017 r., - organ podejmował wprawdzie mało znaczące czynności, polegające na wymianie korespondencji; pisma do instytucji wysyłał długo po upływie ustawowego terminu na rozpatrzenie wniosku; działania te - szczególnie z perspektywy czasu - można nazwać pozornymi; nie zmierzały do załatwienia wniosku, - [...] lutego 2017 - zawiadomiono Wnioskodawcę o wpływie jego pisma; poinformowano, że: "sprawa (...) zostanie załatwiona w terminie do dnia 13 czerwca 2017 roku" (4 miesiące); nie próbowano nawet rozpatrzyć wniosku w terminie ustawowym, - po 3 miesiącach od daty wpływu wniosku - w maja 2017 roku - organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego (dalej jako "ZER") o informację dotyczącą prawa do świadczeń emerytalnych Wnioskodawcy, - [...] maja 2017 r. organ poinformował Wnioskodawcę, że termin 13 czerwca 2017 r. na udzielenie odpowiedzi na podanie nie zostanie dotrzymany, ze względu na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy; wymaga to podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających; wyznaczono nowy termin udzielenia odpowiedzi w sprawie na 6 października 2017 r.; nie jest jasne, co organ uczynił do tej pory w przedmiotowej sprawie - przez 3 miesiące, - [...] czerwca 2017 r. ZER poinformował organ, że Wnioskodawca ma prawo do emerytury i renty inwalidzkiej III grupy, - z [...] października 2017 r. pochodzi kopia pisma z ZER do organu o przesłaniu uwierzytelnionej kopii informacji z Instytutu Pamięci Narodowej (dalej jako "IPN") o przebiegu służby na rzecz "totalitarnego" państwa z [...] maja 2017 r., zestawienia wysługi emerytalnej oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i renty inwalidzkiej z [...] czerwca 2017 r., - [...] listopada 2017 r. organ poinformował Wnioskodawcę, że rozpatrzenie sprawy będzie możliwe do 25 maja 2018 r.; wskazano też, że do tego czasu organ zdołał ustalić fakt pobierania emerytury (za jakie okresy służby, i w jakich formacjach); zwrócono uwagę, że niezbędnym jest wystąpienie do IPN o przesłanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa (które - z pismem z [...] października 2017 r. - organ otrzymał z ZER); na [...] listopada 2017 r. datowane jest też pismo organu do IPN w sprawie przekazania informacji o przebiegu służby do [...] lipca 1990 r. oraz do Komendanta Głównego Policji (dalej jako "KGP") w sprawie przekazania informacji dotyczących przebiegu służby, zajmowanych stanowisk, pełnionych funkcji, awansów w stopniach służbowych, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych i ogólnej oceny oraz o prawomocnych wyrokach, karach dyscyplinarnych, podstawie prawnej rozwiązania stosunku służby oraz o ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby; część tych informacji organ otrzymał już wcześniej od ZER; pismo do KGP organ sporządził [...] listopada 2017 r. - 9 miesięcy i 15 dni po wpłynięciu wniosku, - do 30 listopada 2017 r. organ uzyskał jedynie informacje z ZER; sam Wnioskodawca natomiast zdołał otrzymać dotyczące go informacje z IPN i z Archiwum Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Wojewódzkiej Policji w K. w ciągu 2 miesięcy, - [...] marca 2018 r. organ poinformował Wnioskodawcę pismem, że zebrano dokumentację niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; Wnioskodawca z niej nie skorzystał, - [...] sierpnia 2018 r. Wnioskodawca skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; nie załatwiono bowiem w terminie wniosku, - [...] października 2018 r. organ poinformował Wnioskodawcę, że termin 6 października 2017 r. nie zostanie dotrzymany, ze względu na konieczność wszechstronnej i wnikliwej analizy przedmiotowej sprawy; wyznaczono nowy termin na 29 marca 2019 r.; zasadne jest pytanie, co od czasu zebrania materiału dowodowego (od 7 miesięcy) organ robił w przedmiotowej sprawie, - do dnia wniesienia skargi (datowana 21 czerwca 2019 r.) Wnioskodawca nie otrzymał decyzji wobec złożonego wniosku; od jego wpływu minęło około 28 miesięcy, zaś 15 miesięcy od zebrania przez organ materiału dowodowego, a 3 miesiące od ostatniego wyznaczonego przezeń terminu realizacji wniosku. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie. W uzasadnieniu wskazano: - w przedmiotowej sprawie [...] lipca 2019 r. organ wydał decyzję (nr [...] – załączona do kat adm.), - wymieniono, jakie czynności musi podjąć organ wobec złożenia wniosku, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, - do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – około 4 700), skierowanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania". Sąd: - nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi; jest on bowiem – wbrew wywodom skargi – właściwy do orzekania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej, - rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie jej załatwiania (tak m.in. wyroki NSA o sygn. akt: II GSK 1665/16 i II OSK 1158/16 – dostępne w CBOSA). Przy ocenie przewlekłości postępowania jest istotne, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy - niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądną granicę, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (wobec art. 12 K.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych - nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, (tak np. wyroki NSA o sygn.: II OSK 1956/12 oraz. II GSK 2038/13 – dostępne w CBOSA). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (analogicznie w kwestii bezczynności - patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie, w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość (pismo z [...] sierpnia 2018 r.). Przepisy nie zakreślają wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ prowadzi postępowanie przewlekle. Trafnie w skardze, oraz odpowiedzi na nią, przywołano istotne w sprawie regulacje normatywne oraz opisano przebieg sprawy. Ponowne ich przytaczanie nie jest zasadne. Organ administracji trafnie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy emerytalnej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane choć wskazywano, że pewne działania organu były przewlekłe, a niektóre wręcz zbędne (wobec wcześniejszego uzyskania określonych dokumentów – informacja o przebiegu służby z IPN). Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem przewlekłości postępowania, gdy chodzi o intensywność realizacji kolejnych działań. Jak trafnie podniesiono w skardze, wobec wpływu wniosku [...] lutego 2017 r., pierwsze czynności w sprawie, służące jej załatwieniu, organ podjął dopiero w maju danego roku a - po zebraniu niezbędnej dokumentacji i umożliwieniu doń wglądu Wnioskodawcy, co nastąpiło na końcu marca 2018 roku - nadal nie wydawano orzeczenia w sprawie. Decyzję wydano dopiero w lipcu 2019 roku, wobec wniesienia skargi na przewlekłość postępowania w czerwcu tego roku. Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wyjaśnienie wskazanych przezeń kwestii jest niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Sprawy skomplikowane należy jednak załatwiać w terminie do dwu miesięcy, zaś do czasu trwania postępowania nie wlicza się tylko okresów opóźnień, z przyczyn niezależnych od organu (tak art. 35 §. 5 K.p.a.). W judykaturze przyjmuje się, że prowadzenie czynności bez stosownej dynamiki pomiędzy poszczególnymi działaniami (koncentracji), stanowi także o przewlekłości postępowania. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie miało to miejsce. Wobec upływu przewidzianego przepisem terminu załatwienia sprawy (jak wskazano – do dwu miesięcy w sprawach szczególnie skomplikowanych) uzasadnione było uznanie, że postępowanie było prowadzone przewlekle. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu (patrz informacja od organu), nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie przewlekłości postępowanie w jego toku - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie. Nie można uznać za trafne wywodów organu, jakoby - w realiach niniejszej sprawy - nie doszło do oczywistego - a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ podejmował wprawdzie czynności generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcie wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w krótkim terminie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne mogło być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w K.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie zlikwidować zaległości zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do świadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy nie jest obiektywnie możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej dotyczącej. W rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość Wniosek wpłynął do organu w lutym 2017 roku. Jego zadaniem było prowadzenie sprawy tak, aby strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Nie mogło temu służyć kierowanie kolejnych pism, informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, przy czym - na dzień wniesienia skargi (datowana [...] czerwca 2019 r.) - upłynął kolejny wskazany przez organ termin (29 marca 2019 r.). Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt, Wnioskodawcy nie wskazano nawet kolejnego terminu załatwienia jego sprawy. Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane zakreślone w K.p.a. terminy, obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, w połączeniu z informacją od organu, że cała dokumentacja została już zgromadzona, mogło rodzić po stronie Wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, czemu zresztą dał wyraz w skardze. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym. Znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy (wszczęta wnioskiem z lutego 2017 roku), w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla Wnioskodawcy, kiedy sprawa zostanie ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2