II SAB/Wa 566/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska - Krupa, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi L. S. na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego przy Krajowej Radzie Komorniczej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Rzecznika Dyscyplinarnego przy Krajowej Radzie Komorniczej do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Rzecznika Dyscyplinarnego przy Krajowej Radzie Komorniczej na rzecz skarżącego L. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan L.S. (zwany dalej skarżącym) wniósł skargę na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego przy Krajowej Radzie Komorniczej (zwanego dalej Rzecznikiem Dyscyplinarnym). Skarżący dniu [...] czerwca 2021 r. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2058; zwanej dalej u.d.i.p.) skierował do Rzecznika Dyscyplinarnego wniosek o udostępnienie informacji, w sprawie, która rozpoczęła bieg w 2018 r. i prawdopodobnie do tej chwili została zakończona. Podniósł, że do Rzecznika Dyscyplinarnego, w roku 2018 wpłynęło zawiadomienie kierowane przez T.P., przeciwko Komornikowi przy Sądzie Rejonowym dla W. Pani M.S. Zawiadomienie dotyczyło czynności podjętych przez organ egzekucyjny w ramach sprawy KMP [...] (egzekucja alimentów na rzecz małoletnich dzieci). W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. wskazał, że "... poprosiłem Rzecznika dyscyplinarnego o udzielenie informacji: 1. Pod jaką sygnaturą zarejestrowano ww. sprawę? 2. Czy sprawa jest prawomocnie zakończona? Jeśli tak, to w jakiej dacie? 3. Czy w sprawie odmówiono wszczęcia dochodzenia lub została umorzona? 4. Czy w razie odmowy wszczęcia dochodzenia lub umorzenia T.P. składał zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia dochodzenia lub umorzeniu? 5. Czy sprawa była rozpoznawana przez sąd dyscyplinarny i jeśli tak, to pod jaką sygnaturą oraz która instancja zakończyła postępowanie? ...". Rzecznik Dyscyplinarny w odpowiedzi na wniosek (pismem z dnia [...] lipca 2021 r.) uznał, że zapytanie nie mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej i nie widzi podstaw do udzielenia informacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzuca naruszenie: • art. 61 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa i nieudostępnienie w pełni informacji, o którą wnioskowano w dniu [...] czerwca 2021 r., • art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie wnioskowanych przez skarżącego informacji publicznych, w sytuacji, gdy stanowi ona informację publiczną podlegającą udostępnieniu,  • art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminach określonych w tych przepisach wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej. Wobec powyższego wnosił o: • stwierdzenie, iż Rzecznik Dyscyplinarny dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, • stwierdzenie, że bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego przy Krajowej Radzie Komorniczej w udostępnieniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie z tego tytułu, na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a, grzywny w wysokości 500 złotych, • zasądzenie od Rzecznika Dyscyplinarnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę w przedmiocie bezczynności Rzecznika Dyscyplinarnego, wniesiono o odrzucenie skargi ze względu na brak zdolności sądowej po stronie Rzecznika Dyscyplinarnego, a na wypadek nieuwzględnienia zarzutu braku zdolności sądowej po stronie Rzecznika Dyscyplinarnego, wniesiono o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. W ocenie Rzecznika Dyscyplinarnego złożona skarga jest niedopuszczalna, bowiem stosownie do art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Zauważył, że zgodnie z art. 196 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (t.j. z dnia 5 maja 2021r. Dz.U.2021.850; zwana dalej ustawą o komornikach sądowych) organami samorządu komorniczego są: 1) Krajowa Rada Komornicza; 2) Krajowa Komisja Rewizyjna; 3) izby komornicze. Krajowa Rada Komornicza i izby komornicze posiadają osobowość prawną. Jego zdaniem z tego wynika, że Rzecznik dyscyplinarny nie jest organem samorządu zawodowego komorników sądowych i tym samym nie posiada zdolności sądowej. Uznał, że niewłaściwe określenie podmiotu, którego bezczynności dotyczy skarga, nie jest brakiem formalnym skargi, ani też brakiem usuwalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie przewidzianym w art. 31 p.p.s.a. W tym stanie, w ocenie Rzecznika Dyscyplinarnego, skarga winna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż opisane w skardze. Przedmiotem skargi jest bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, sąd administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "P.p.s.a."). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu administracyjnego, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Dla dopuszczalności skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zasadnie Rzecznik Dyscyplinarny twierdzi, że ustawa o komornikach sądowych w art. 196, wskazuje, iż organami samorządu komorniczego są: Krajowa Rada Komornicza; Krajowa Komisja Rewizyjna; izby komornicze. Przepis art. 197 ustawy o komornikach sądowych ustala, że Krajowa Rada Komornicza jest reprezentantem samorządu komorniczego. Prawo reprezentacji komorników i asesorów legitymuje Krajową Radę Komorniczą do działania zarówno w stosunkach wewnętrznych, tj. w stosunku do komorników i asesorów, jak i zewnętrznych, tj. w stosunku do innych struktur państwa, a także innych podmiotów i organizacji (zawodowych, samorządowych itp.). Regulacja art. 196 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych nadaje Krajowej Radzie Komorniczej osobowość prawną. Jako osoba prawna Krajowa Rada Komornicza może być podmiotem praw i obowiązków cywilnoprawnych (zdolność prawna, art. 33 k.c.), ma także pełną zdolność do czynności prawnych. Zgodnie z przepisem art. 236 ustawy o komornikach sądowych Rzecznika dyscyplinarnego powołuje Minister Sprawiedliwości spośród 3 kandydatów przedstawionych przez Krajową Radę Komorniczą. Przepis art. 240 ustawy o komornikach sądowych przewiduje, że Rzecznik dyscyplinarny wszczyna dochodzenie dyscyplinarne z urzędu albo na wniosek Ministra Sprawiedliwości, organu samorządu komorniczego lub komornika wizytatora. Rzecznik Dyscyplinarny w odpowiedzi na wniosek uznał, że zapytanie nie mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej i nie widzi podstaw do udzielenia wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na skargę w przedmiocie bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego, wniesiono o odrzucenie skargi ze względu na brak zdolności sądowej po stronie Rzecznika. Podniesiono, że niewłaściwe określenie podmiotu, którego bezczynności dotyczy skarga, nie jest brakiem formalnym skargi, ani też brakiem usuwalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie przewidzianym w art. 31 P.p.s.a. W tym stanie, w ocenie Rzecznika Dyscyplinarnego, skarga winna zostać odrzucona. Na wypadek nieuwzględnienia zarzutu braku zdolności sądowej po stronie Rzecznika, wniesiono o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. WSA w Warszawie wskazuje na niejednolite stanowisko Rzecznika Dyscyplinarnego, które powoduje trudność w prowadzeniu postępowania przez skarżącego nie reprezentowanego przez zawodowego pełnomocnika. W piśmie z dnia 7 lipca 2021 r. wskazano, że zapytanie nie mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej i związku z tym Rzecznik Dyscyplinarny nie widzi podstaw do udzielenia informacji. W odpowiedzi na skargę w przedmiocie bezczynności Rzecznika Dyscyplinarnego, wniesiono o odrzucenie skargi ze względu na brak zdolności sądowej po stronie Rzecznika Dyscyplinarnego. Na wypadek nieuwzględnienia zarzutu braku zdolności sądowej po stronie Rzecznika Dyscyplinarnego, wniesiono o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Jednocześnie uznano, że niewłaściwe określenie podmiotu, którego bezczynności dotyczy skarga, nie jest brakiem formalnym skargi, ani też brakiem usuwalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie przewidzianym w art. 31 P.p.s.a. W tym stanie, w ocenie Rzecznika Dyscyplinarnego, skarga winna zostać odrzucona. Przypomnieć należy, że na każdym organie administracji publicznej, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania, spoczywa podstawowy obowiązek rozpoznania tego wniosku i zakończenia postępowania w sposób przewidziany prawem. Może ono polegać - zgodnie z art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm. zwanego dalej k.p.a.) - na wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji, np. decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Może ono również polegać na podjęciu stosownego aktu (np. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a k.p.a.) lub stosownej czynności (np. pozostawieniu podania bez rozpoznania - art. 64 § 2 k.p.a. czy przekazaniu podania według właściwości - art. 65 § 1 k.p.a.), informujących wnoszącego podanie, że jego sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu, prowadzonym przez organ, do którego skierowano podanie (tak NSA w wyroku z 23 października 2020 r., I OSK 1036/20). Pod pojęciem "załatwienia sprawy" należy rozumieć nie tylko wydanie aktu władczego kończącego postępowanie, ale również podjęcie działania stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W myśl art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że Rzecznik Dyscyplinarny pozostaje w bezczynności również wtedy, gdy stwierdzając swą niewłaściwość w sprawie bądź kwestionując swą właściwość, nie podejmuje działań stosownie do unormowań wskazanych w art. 65 § 1 k.p.a., tj. nie przekazuje podania organowi właściwemu mimo, że taki obowiązek na nim spoczywa. Należy podkreślić, że jest to obowiązek organu o charakterze prawnym, proceduralnym, którego niedopełnienie świadczy o wystąpieniu bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por.m.in. NSA w wyrokach: z 15 czerwca 2016 r., I OSK 2122/14 i 3 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 348/13, a także: WSA w Kielcach z 22 lutego 2018 r., II SAB/Ke 79/17; wyrok WSA w Warszawie z 9.01. 2019 r., I SAB/Wa 261/18; wyrok WSA w Białymstoku z 28 lutego 2019 r., II SAB/Bk 129/18). Jednocześnie WSA w Warszawie stwierdza, że podniesione argumenty wskazujące, że niewłaściwe określenie podmiotu, którego bezczynności dotyczy skarga, nie jest brakiem formalnym skargi, ani też brakiem usuwalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie przewidzianym w art. 31 P.p.s.a., nie są w tej sprawie zasadne. Przepis art. 31 P.p.s.a. jest przepisem stosowanym przez sąd administracyjny w trakcie postępowania administracyjnosądowego. W tym konkretnym przypadku, jak wskazano wyżej, Rzecznik Dyscyplinarny powinien w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazać niezwłocznie podanie do organu właściwego, zawiadamiając o tym fakcie skarżącego. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że jeżeli Rzecznik Dyscyplinarny wprawdzie dopiero w odpowiedzi na skargę uznał, że nie jest właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r., to i tak był zobowiązany zastosować art. 65 § 1 k.p.a. i przekazać niezwłocznie podanie do organu właściwego, zawiadamiając o tym fakcie skarżącego. W ocenie Sądu w terminie wyznaczonym przepisami u.d.i.p. Rzecznik Dyscyplinarny nie podjął ww. czynności, zatem pozostawał w bezczynności. W związku z tym, w pkt 1 wyroku Sąd zobowiązał Rzecznika Dyscyplinarnego do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W judykaturze akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Ponadto wskazuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 4016/19). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z treści odpowiedzi na skargę można wnioskować, że Rzecznik Dyscyplinarny nie będący właściwy w sprawie wadliwie uznał, iż może podejmować czynności. Rzecznik Dyscyplinarny pismem z dnia [...] lipca 2021 r. odpowiedział skarżącemu na jego pismo z dni [...] czerwca 2021 r. a nadto zamiast przekazać sprawę do organu właściwego udzielił odpowiedzi na skargę. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Powyższe okoliczności uzasadniały odstąpienie od wymierzenia grzywny. W przypadku gdy sąd zobowiązuje pozostający w bezczynności organ do załatwienia sprawy, grzywna jest środkiem mającym dodatkowo wzmocnić to zobowiązanie, stanowiąc jednocześnie karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Z akt sprawy nie wynika, aby celowo organ unikał załatwienia wniosku, zaś wydany wyrok stanowi dla organu wystarczającą podstawę i jednocześnie wskazówkę do działania mającego na celu prawidłowe, zgodne z prawem, potraktowanie wniosku skarżącego. Brak było zatem podstaw do wymierzenia grzywny. W pkt. 3 oddalił wniosek z argumentacją przedstawioną wyżej. W pkt. 4 zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania. Z powyższych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku. Złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.