II SAB/Wa 671/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Adam Lipiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. postanawia: odrzucić skargę W dniu 23 lutego 2015 r. do Komendy [...] Policji wpłynęło pismo K. J., wniesione za pomocą platformy [...], zatytułowane "skarga KWP w K.". W treści przedmiotowego pisma wnioskodawca wskazał na rażące naruszenie przepisów prawa przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną oraz podejrzenie niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariuszy publicznych KWP w K. i możliwość przekroczenia przez nich uprawnień, w związku z postępowaniem administracyjnym w sprawie odszkodowania za choroby i uszczerbek na zdrowiu związany ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] Komendant [...] Policji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie odwołania od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania jednorazowego odszkodowania przysługującego funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby z tytułu doznanego uszczerbku na zdrowiu wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. z 2014 r., poz. 616, ze zm.) od decyzji w sprawie świadczeń odszkodowawczych, przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Na skutek wniosku K.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Na skutek skargi K. J. na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1563/15, uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ nieprawidłowo zastosował art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", bowiem samodzielnie i w konsekwencji wadliwie ustalił, że przedmiotem żądania strony było odwołanie od decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. Odpis ww. wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz aktami postępowania administracyjnego zostały zwrócone do Komendy [...] Policji w dniu [...] czerwca 2016 r. Pismem z dnia 15 lipca 2016 r., K. J. został wezwany do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 22 lutego 2015 r. pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W dniu 25 lipca 2016 r. do Komendy [...] Policji wpłynęło pismo K. J. zatytułowane "Opinia do liczby dziennika [...]", stanowiące odpowiedź na wezwanie do sprecyzowania żądania. W piśmie tym wnioskodawca wskazał, iż na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., domaga się stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. Pismem z dnia 2 września 2016 r. Komendant [...] Policji poinformował K.J., że z uwagi na znaczne obciążenie organu, przedmiotowa sprawa zostanie rozpatrzona w terminie do dnia [...] września 2016 r. W dniu 16 września 2016 r. do Komendy [...] Policji wpłynęła skarga K. J. z dnia 10 września 2016 r., skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na "szczególnie rażącą przewlekłość prowadzonego postępowania". W jej uzasadnieniu skarżący wskazał, iż przed wniesieniem skargi skierował zażalenie do organu wyższego stopnia, tj. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na niezałatwienie sprawy w terminie. Powołał się również na pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2016 r. wskazując, iż przywołane w jego treści okoliczności nie stanowią usprawiedliwienia dla przekroczenia terminu załatwienia sprawy, określonego w art. 35 k.p.a. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta [...] Policji do niezwłocznego załatwienia sprawy oraz stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 19 września 2016 r. do Komendy [...] Policji wpłynęło, przesłane przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji celem rozpatrzenia, zażalenie K.J. z dnia [...] września 2016 r. na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ Policji. W zażaleniu skarżący wniósł o podjęcie prawem określonych działań i czynności związanych z rażącą przewlekłością postępowania. W odpowiedzi na skargę K.J. z dnia 10 września 2016 r., datowaną na dzień 3 października 2016 r., Komendant [...] Policji wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Motywując wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym Komendant [...] Policji traktowany jest jak minister w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 958/12; z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2372/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 932/11; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem zażalenie wniesione przez skarżącego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na przewlekłe prowadzenie postępowania należało potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tak też sprawę potraktowało MSWiA przekazując do organu zażalenie celem udzielenia odpowiedzi. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Komendant [...] Policji uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione. W świetle przedstawionych okoliczności, zdaniem organu, skarga powinna zostać odrzucona jako wniesiona przedwcześnie. Motywując zaś wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, iż skarżący pomija okoliczność, że aktualnie sprawa jest ponownie rozpatrywana na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1563/15, który uchylił obydwa wydane w sprawie postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy zostały zwrócone do Komendy [...] Policji w dniu [...] czerwca 2016 r. Po otrzymaniu wyroku organ przystąpił do realizacji wytycznych Sądu, a mianowicie wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania z dnia [...] lutego 2015 r. Ponadto skarżący był informowany o konieczności przedłużenia terminu zakończenia postępowania. W piśmie z dnia 17 października 2016 r. Komendant [...] Policji wyjaśnił, iż skarga została wniesiona za pośrednictwem operatora pocztowego w formie tzw. listu zwykłego, gdyż brak jest przedmiotowej korespondencji w wykazie listów poleconych. Koperta, w której wpłynęła ww. przesyłka nie została zachowana. Potwierdzeniem daty wpływu są pieczęcie kancelarii zamieszczone na skardze, które wskazują jednoznacznie 16 września 2016 r. jako datę wpływu skargi. Na powyższe wskazują również poświadczone za zgodność z oryginałem: wydruk z dziennika korespondencji Kancelarii Gabinetu K[...]P oraz kopia wyciągu z dziennika korespondencji Kancelarii Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej K[...]P. W piśmie z dnia 26 października 2016 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Podniósł, iż przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb określony w art. 37 k.p.a. wnosząc zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaś przeciwne w tym względzie stanowisko Komendanta [...] Policji jest błędne. W dalszej części pisma skarżący przedstawił dodatkową argumentację na poparcie skargi na przewlekłość postępowania. Jednocześnie wskazał przesłanki, przemawiające - jego zdaniem - za przyznaniem prawa do odszkodowania z tytułu schorzeń w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, tj. w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Natomiast w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem dopełnienie obowiązku wyczerpania ww. środków zaskarżenia stanowi przesłankę dopuszczalności postępowania przed sądem administracyjnym w odniesieniu do skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania). W niniejszej sprawie powyższa przesłanka nie została przez skarżącego spełniona. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016r., poz. 1782 ze zm.) centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant [...] Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Z kolei, jak stanowi art. 5 ust. 2 ww. ustawy, Komendant [...] Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że Komendant [...] Policji jest "ministrem" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Taki wniosek jest wywodzony przede wszystkim z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 543 ze zm.), który stanowi, że w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1202/08; z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1845/10; z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2270/11; z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt I OSK 267/12; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że - w braku przepisu szczególnego - domniemywa się, iż decyzje administracyjne (postanowienia) wydawane przez Komendanta [...] Policji są ostateczne, a także powinny być traktowane jako decyzje "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej reguły powinien wynikać jednoznacznie z przepisów prawa. Wyjątkiem takim jest art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że w sytuacji, gdy decyzję w przedmiocie mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk ustawa zastrzega dla Komendanta [...] Policji, wówczas od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Oznacza to, że we wszystkich innych sprawach organem odwoławczym będzie zawsze Komendant [...] Policji. Innymi słowy, jeżeli decyzja Komendanta [...] Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, to należy uznać, iż jest to decyzja ostateczna, pochodząca od "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że - jak stanowi art. 127 § 3 k.p.a. - od decyzji takiej nie służy odwołanie do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta [...] Policji. Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w celu wyczerpania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta [...] Policji skarżący winien wnieść - stosownie do art. 37 k.p.a. - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do tego organu, nie zaś zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez Komendanta [...] Policji z wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2015 r. nie jest bowiem żadna ze spraw wymienionych w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji. Zachodzi zatem sytuacja, w której w stosunku do Komendanta [...] Policji "nie ma organu wyższego stopnia" w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Organem właściwym do rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest Komendant [...] Policji. Jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z dnia 9 września 2016 r. w formie dokumentu elektronicznego wniósł do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji "Zażalenie na przewlekłość postępowania administracyjnego K[...]P" wnosząc o podjęcie prawem określonych działań i zobowiązanie Komendanta [...] Policji do niezwłocznego załatwienia sprawy. Pismo to zostało przekazane przez Ministerstwo do Komendanta [...] Policji za pismem z dnia 19 września 2016 r. i w tej dacie wpłynęło do Kancelarii Gabinetu K[...]P (k. 23 akt admin.). Z kolei skarga do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta [...] Policji wpłynęła do organu w dniu 16 września 2016 r. Wprawdzie organ wskazał, że nie dysponuje kopertą, w której została nadana przesyłka zawierająca skargę, jednak okoliczność ta nie może mieć znaczenia dla oceny wyczerpania środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi w sytuacji, gdy pismo - prawidłowo potraktowane przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - wpłynęło do organu Policji dopiero w dniu 19 września 2016 r. Zestawiając więc datę wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz datę wniesienia środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, że skarga została złożona przedwcześnie. Skarżący bowiem nie wniósł do Komendanta [...] Policji - przed wniesieniem skargi - wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym nie wyczerpał on środków zaskarżenia służących przed organem właściwym w sprawie, co powoduje, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Na marginesie zaznaczyć należy, że w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 22 lutego 2015 r. skarżący kierował już do Komendanta [...] Policji "wezwanie w trybie art. 37 § 1 k.p.a." (pismo z dnia 19 maja 2015 r.), które zostało rozpatrzone przez organ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Skarżący nie kwestionował wówczas właściwości organu Policji do rozpatrzenia ww. środka zaskarżenia potraktowanego prawidłowo jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do argumentacji skarżącego przedstawionej w piśmie procesowym z dnia 26 października 2016 r. wskazać należy, że Sądowi w składzie orzekającym znane jest z urzędu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia, po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie (uchwała składu siedmiu Sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2016 r. sygn. akt I FSP 1/16, publ. j.w.). Pogląd ten, w ocenie Sądu, znajduje również zastosowanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w ustawie. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie, bowiem skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta [...] Policji została wniesiona przez skarżącego w dniu 16 września 2016 r., tj. przed datą wpływu do organu pisma skarżącego stanowiącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce dopiero w dniu 19 września 2016 r. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.