II SAB/Wa 697/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi S.D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o ponowne wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego S.D. z dnia [...] listopada 2018 r., w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego S.D. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. S.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w rozpoznaniu jego wniosku o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że S.D. (zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] maja 2007 r. na mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2007 r. nr [...]), w dniu [...] listopada 2018 r., zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o "wyrównanie" wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu podniósł, że jego żądanie znajduje oparcie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Dyrektor Biura Finansów Komendy Głównej Policji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. poinformował skarżącego, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego mamy do czynienia z "luką w systemie prawnym" i w związku z tym, aż do czasu jej "zlikwidowania" (przez ustawodawcę) nie ma "możliwości pozytywnego rozpatrzenia" jego wniosku o ponowne ustalenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Organ dodał, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, podejmie niezbędne działania zmierzające do rozpatrzenia wniosku skarżącego. S.D. w dniu 30 lipca 2019 r. na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 k.p.a. wniósł ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie. Skarżący podał, że Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. Zastępca Dyrektora Biura Finansów Komendy Głównej Policji w piśmie z dnia [...] września 2019 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. i podkreślił, że w obecnym stanie prawnym, do czasu uchwalenia nowych przepisów, nie ma podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, "do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie", co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalania wysokości tego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych S.D. w dniu 9 września 2019 r. wniósł do Sądu skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w niniejszej sprawie, domagając się zobowiązania organu do jej załatwienia, w terminie trzydziestu dni od dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł m. in., że Komendant Główny Policji nie załatwił sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. (nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania). Zwłoka organu w tej sprawie nie znajduje żadnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 218/19) przyjmuje się bowiem, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art.115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł m. in., że w stanie faktycznym i prawnym występującym w niniejszej sprawie (oczekiwanie na nowe nową regulację przepisu zakwestionowanego przez Trybunał), istnieją "obiektywne przesłanki" do wstrzymania się z wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia i to działanie (a raczej brak działania) organu leży w interesie skarżącego. Organ jest związany treścią art. 6 k.p.a. oraz dyscypliną finansów publicznych i nie może, do momentu określenia przez ustawodawcę, wysokości współczynnika, według którego należy obliczać ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, wypłacić ten ekwiwalent w wysokości uznaniowej. Prowadzi to do wniosku, że w obecnym stanie prawnym, "jedyną formą rozstrzygnięcia, która mogłaby być zastosowana", jest wydanie decyzji o odmowie wypłaty żądanych należności". To z kolei, mogłoby zamknąć skarżącemu drogę do uzyskania świadczenia, z uwagi na status powagi rzeczy osądzonej. Komendant Główny Policji podniósł ponadto, że prawo do ekwiwalentu zostało określone w dacie zwolnienia i nie może powstać po raz drugi. NSA w wyroku z 23 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1537/14 stwierdził, że "jeżeli funkcjonariusz nie nabył określonego uprawnienia w chwili zwalniania go ze służby, to co do zasady nie przysługuje mu ono również później, nawet w razie wystąpienia następnie korzystnej zmiany stanu prawnego. Przeciwny wniosek prowadziłby do sytuacji, że jakakolwiek zmiana uregulowania odnoszącego się do świadczeń, przyznawanych w szczególności w związku ze zwolnieniem ze służby, wywoływałaby nieograniczony w czasie skutek wsteczny, co należy uznać za niedopuszczalne. Wyjątek od powyższej zasady dotyczy przypadku, gdy ustawodawca wyraźnie i w sposób niebudzący wątpliwości ustanowi przepis, zwłaszcza przepis przejściowy, przyznający określonemu podmiotowi dodatkowe uprawnienie, które nie może być domniemane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Komendanta Głównego Policji zarzucił temu organowi, że w ustawowym terminie nie rozpoznał jego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Tej skardze towarzyszą następujące okoliczności faktyczne: wniosek skarżącego wpłynął do organu właściwego według ostatniego miejsca pełnienia przez niego służby w dniu 16 listopada 2018 r., w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor Biura Finansów Komendy Głównej Policji poinformował skarżącego, że w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości "pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania"; w dniu 30 lipca 2019 r. S.D. wniósł ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.), a następnie, w dniu 9 września 2019 r. skargę na bezczynność tego organu (Komendanta Głównego Policji), zgodne z art. 53 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wynika z tego, że bezczynność jest kategorią obiektywną, dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania, a datą wniesienia skargi. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. Z niezałatwieniem sprawy przez organ administracji będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy ten organ nie "zareagował" na wniosek wszczynający postępowanie w jednej z prawnie dopuszczalnych form jego działania (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/GI 2/19, LEX nr 2665562). Prowadzi to do wniosku, że powyższy sposób załatwienia niniejszej sprawy przez skierowanie do strony pisma informacyjnego na podstawie art. 9 k.p.a., nie odpowiada wymaganiom prawa procesowego. Komendant Główny Policji, aby uwolnić się od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, obowiązany był załatwić tę sprawę "formalne", w sposób przewidziany w k.p.a., odpowiednio do własnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nie czyniąc zaś tego, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności. Z okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że Komendant Główny Policji w terminach określonych w przepisach prawa (art. 35 § 3 k.p.a.) nie rozpoznał wniosku S.D., w jednej z form przewidzianych w przepisach prawa. Z całą pewnością za takie załatwienie sprawy nie można uznać pisma Dyrektora Biura Finansów Komendy Głównej Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. (ani późniejszego pisma Zastępcy Dyrektora Biura Finansów Komendy Głównej Policji z dnia [...] września 2019 r.). Można tylko dla porządku dodać, że okoliczności powołane w wymienionym piśmie nie mogą być traktowane jako przyczyny niezależne od organu (art. 35 § 5 k.p.a.), "usprawiedliwiające" zwłokę w postępowaniu i nie pozwalają na oddalenie zarzutu bezczynności organu w tej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie Komendanta Głównego Policji pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sąd jedynie na marginesie wyjaśnia, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) jest aktem formalnym a nie merytorycznym, nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty i nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1572/15, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II OSK 80/15, z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 112/15, z dnia 17 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 2565/16, z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 295/15 oraz z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 112/15). W związku z tym twierdzenie organu, że wzgląd na słuszny interes strony przemawiał za niewydaniem rozstrzygnięcia, nie jest uzasadnione. Przepis art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § la ustawy). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). Biorąc powyższe pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na postawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego S.D. z [...] listopada 2018 r. o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Zdaniem Sądu, termin jednego miesiąca od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, jest po pierwsze terminem, w którym organ jest w stanie załatwić sprawę, a po drugie jest to termin, jaki przepisy k.p.a. wyznaczają organom na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.) Tak określony termin jest wobec tego terminem z całą pewnością wystarczającym do tego aby zakończyć postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że bezczynność Komendanta Głównego Policji w tej sprawie nie jest rażąca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. To "przekroczenie" musi być znaczne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 9/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Łd 73/18, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Działanie organu (a raczej jego brak), aczkolwiek naganne, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa. Nie wywołuje też dotkliwych skutków dla skarżącego, ponieważ nie dotyczy świadczenia mogącego mieć istotne znaczenie dla ich codziennej, materialnej egzystencji. W ocenie Sądu, zwłoka Komendanta Głównego Policji w załatwieniu niniejszej sprawy nie jest efektem zaniechać organu, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, ale wynika z nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa. Mając to wszystko na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 powołanej ustawy.