II SAB/Wa 71/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi L. L. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1555/20 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1555/20, 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego L. L. sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych). Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), po rozpoznaniu wniosku L. L. (dalej: "skarżący") z [...] kwietnia 2017 r., mając za podstawę art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), odmówił włączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pismem z [...] marca 2019 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Po rozpoznaniu tego wniosku, organ decyzją nr [...], wydaną [...] lipca 2020 r. w oparciu o art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Powyższa decyzja z [...] lipca 2020 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1555/20, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję. Orzeczenie tut. Sądu stało się prawomocne wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania. Odpis wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i uzasadnieniem, a także akta administracyjne sprawy zostały doręczone Ministrowi w dniu 5 lipca 2021 r. (vide karta nr 60 i 60verte akt sądowych sprawy o sygn. II SA/Wa 1555/20). Pismem z 16 sierpnia 2021 r. skarżący wezwał organ do wykonania ww. wyroku, a 6 grudnia 2021 r. nadał do Ministra ponaglenie. Natomiast w dniu [...] stycznia 2022 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] kwietnia 2017 r. po wyroku Sądu z 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1555/20, w której wniósł o: zobowiązanie Ministra do wydania w terminie miesiąca decyzji będącej odpowiedzią na jego wniosek o wyłączenie stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym; przyznanie mu kwoty 5.000 zł tytułem zadośćuczynienia; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pismem z [...] czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doręczył Ministrowi postanowienie z 28 czerwca 2021 r. o stwierdzeniu prawomocności wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Z dniem tym postępowanie administracyjne powinno być zakończone bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż 29 czerwca 2021 r., a w przypadku szczególnych komplikacji, nie później niż w dniu 29 lipca 2021 r., tj. w terminach określonych w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Organ nie tylko nie dotrzymał wymienionych terminów, ale zlekceważył obowiązek powiadomienia strony o wyznaczeniu innego terminu załatwienia sprawy. Mimo upływu 6 miesięcy od uprawomocnienia orzeczenia oraz przesłanego w dniu 6 grudnia 2021 r. ponaglenia, skarżący nie otrzymał do momentu wniesienia skargi żadnej informacji. Postępowanie administracyjne w przypadku skarżącego trwa już prawie 5 lat, a sposób jego prowadzenia przez Ministra nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, a wręcz jego profanacji, ponieważ organ demonstracyjnie ignoruje nie tylko obowiązujące prawo, ale także orzeczenia sądowe. W uzasadnieniu orzeczenia z 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1555/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł potrzeby uzupełnienia dokonanych ustaleń, lecz zwrócił uwagę na błędną interpretację zebranego materiału dowodowego. Zatem Minister nie może uzasadnić swojej zwłoki potrzebą dokonania nowych ustaleń. Ponadto skarżący podniósł, iż do zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie z jego wniosku z 6 kwietnia 2017 r., zostało zawieszone postępowanie przed Sądem Okręgowym w Warszawie, [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, prowadzone pod sygn. akt [...] o przywrócenie świadczeń emerytalnych. Dlatego celową przewlekłość Ministra skarżący uznał za naruszenie pośrednio jego prawa do sądu, zagwarantowanego w art. 45 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] stycznia 2022 r.) Minister wniósł o oddalenie skargi, akcentując, iż w dniu [...] stycznia 2022 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą skarżącemu wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jednocześnie organ przychylił się do wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zdaniem Ministra, skarga nie jest zasadna, ponieważ wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym musi poprzedzać wszechstronne i wnikliwe zbadanie sprawy. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wydane w sprawach ze skarg na bezczynność / przewlekłość organów administracji publicznej, jak również stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, Minister doszedł do wniosku, że wydłużenie terminu jej załatwienia jest uzasadnione. Organ bowiem potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Minister zaakcentował również, iż wpłynęła do niego znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę ponad 4900 spraw) wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Kwestionując żądanie skarżącego w zakresie przyznania sumy pieniężnej, organ podniósł – powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych - że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, czyli możliwość, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Środek ten ma na celu zwalczenie bezczynności oraz zdyscyplinowanie organu. Ponadto ma on niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. Dlatego to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać; nie wystarczy powołać się ogólnie na samą okoliczność wyrządzenia szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Według pierwszego z ww. przepisów, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Drugi z ww. przepisów stanowi, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że rozpoznanie merytoryczne skargi było dopuszczalne z uwagi na wniesienie przez skarżącego ponaglenia, o którym mowa w przepisach art. 37 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie załatwił sprawy w terminach określonych w przepisach prawa. Dla oceny zachowania terminu przez organ (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia danego etapu postępowania (tu: doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i zwrotu akt administracyjnych) a chwilą orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym - w myśl § 3 tego art. - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Sąd nie doręcza organowi z urzędu odpisu postanowienia o stwierdzeniu prawomocności orzeczenia. Wedle art. 286 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Bieg terminów określonych w art. 35 k.p.a. należy liczyć od doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia (wraz ze zwróconymi aktami administracyjnymi), co w przedmiotowej sprawie nastąpiło [...] lipca 2021 r. Zatem rozstrzygnięcie sprawy skarżącego powinno nastąpić do [...] sierpnia 2021 r., a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż do 6 września 2021 r. (vide art. 57 § 3 i § 4 k.p.a.). Skarżący zaś błędnie wskazuje datę zakończenia postępowania, utożsamiając ją z datą pisma, przy którym doręczono organowi odpis prawomocnego wyroku z uzasadnieniem oraz zwrócono akta administracyjne, tj. z dniem 29 czerwca 2021 r. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku tut. Sądu z 10 marca 2021 r., tj. od 5 lipca 2021 r., Minister przez kilka miesięcy nie podejmował żadnych czynności celem ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2017 r. Dopiero po ponad sześciu miesiącach od wpływu prawomocnego orzeczenia z aktami sprawy, w dniu [...] stycznia 2022 r. - a więc już po wniesieniu skargi do tut. Sądu - wydał odmowną decyzję o nr [...]. Jednocześnie organ nie informował skarżącego ani o przyczynach zwłoki ani o terminie załatwienia sprawy. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż Minister naruszył art. 35 § 3, jak również art. 8, art. 12 § 1 i art. 36 k.p.a., ponieważ termin ponownego rozpoznania wniosku skarżącego bezskutecznie upłynął 5 sierpnia 2021 r. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Według art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wobec wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi, tut. Sąd nie mógł zobowiązać Ministra do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2017 r. w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku skarżącego po wyroku z 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1555/20, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie charakteru bezczynności istotna też jest jej długość. Trafnie podniósł skarżący, że Minister na etapie ponownego rozpoznania sprawy (tj. po prawomocnym wyroku uchylającym wcześniejsze decyzje organu) dysponował kompletnym materiałem dowodowym, a jego zadaniem była powtórna analiza tego materiału wedle wytycznych zawartych w prawomocnym orzeczeniu. Ponowna ocena zebranej dokumentacji trwała zbyt długo, przez co doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Pięciomiesięcznej zwłoki i opieszałego działania organu w załatwieniu sprawy przez ponad pół roku nie usprawiedliwiają braki kadrowe, konieczność wnikliwego rozpoznania sprawy czy duży wpływ spraw wniesionych w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez Ministra należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 466/19 i powołane tam orzecznictwo). Jednocześnie tut. Sąd przyznał od Ministra na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1500 zł, o czym orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a . Przyznanie sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (vide wyroki NSA: z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17; z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16; z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19; z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19). Ustalając wysokość sumy pieniężnej w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę długi okres oczekiwania skarżącego na rozstrzygnięcie w sprawie, która niewątpliwie pozostaje w bezpośrednim związku z jego sytuacją bytową. Zatem Sąd uwzględnił długość okresu, w którym organ nie dokonywał żadnych czynności w sprawie, a także przedmiot wniosku skarżącego.