II SAB/Wa 721/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. Z. i K. Z. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w R. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Komendant Komisariatu Policji w R. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżących D. Z. i K. Z. z dnia [...] kwietnia 2021 r.; 2. stwierdza, ze bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w R. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Komendanta Komisariatu Policji w R. na rzecz skarżących D. Z. i K. Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] września 2021 r. Pan D.Z. i Pani K.Z. (dalej Skarżący) wywiedli skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w R. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielnie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2021 r. Skarżący domagali się: 1. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.) stwierdzenia, że Organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Skarżących z dnia [...] lipca 2021 r.(dotyczy wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r.) o dostęp do informacji publicznej, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązania Organu do rozpoznania wniosku Skarżących z dnia [...] lipca 2021 r. .(dotyczy wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r.) o dostęp do informacji publicznej oraz o udostępnienie informacji publicznej w zakresie objętym przedmiotowym wnioskiem w terminie 14 dni od doręczenia odpisu wyroku, 3. Na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przyznania od Organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w wysokości 22 562,05 zł, 4. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawili przebieg postępowania w sprawie. Do złożenia skargi doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik Skarżących wystąpił o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej następujących danych: 1) ile zgłoszeń dotyczących popełnienia wykroczeń z art. 51 § 1 k.w. oraz z art. 116 § 1a k.w. w trakcie korzystania z kortów tenisowych położonych przy ul. J. w R. wpłynęło do Komisariatu Policji w R. w okresie od [...] września 2020 r. do [...] kwietnia 2021 r.; 2) jakie działania zostały podjęte w związku z wpływem zgłoszeń wskazanych w pkt 1, w szczególności ile razy na miejscu zdarzenia skierowane zostały patrole Policji; 3) czy działania wskazane w pkt 2 obejmowały przewidziane przez przepisy k.p.a. czynności zmierzające do poniesienia przez ujawnionych sprawców odpowiedzialności za wykroczenie (m.in. zainicjowanie postępowań mandatowych, czynności wyjaśniających, skierowanie do właściwego sądu wniosków o ukaranie); 4) czy działania wskazane w pkt 2 obejmowały wymierzanie środków wskazanych w art. 41 k.w., jeśli tak to ile razy miało to miejsce i jakie środki zostały wymierzone. W odpowiedzi na ww. wniosek Komendant Komisariatu Policji w R. w dniu [...] maja 2021 r. poinformował Skarżących, że prowadził czynności wyjaśniające dotyczące zakłócenia porządku publicznego w R. o wykroczenie z art. 51 § 1 k.w. Poinformowano również Skarżących, że czynności wyjaśniające zostały zakończone sporządzeniem wniosku o ukaranie poprzez skierowanie wniosku do Sądu Rejonowego w P. Pełnomocnik Skarżących odpowiadając na ww. pismo, w dniu [...] lipca 2021 r. wskazał, że pismo Komendanta Komisariatu Policji w R. nie stanowi odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł ponownie o udzielenie tych samych informacji co we wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. W dniu [...] sierpnia 2021 r. Komendant Komisariatu Policji w R. udzielił skarżącym odpowiedzi na pismo z [...] lipca 2021 r. i postawione pytania dotyczące informacji publicznej, informując, że w okresie od [...] września 2020 r. do [...] kwietnia 2021 r.: 1) odnotowano 13 interwencji dotyczących podejrzenia popełnienia wykroczeń z art. 51 § 1 k.w. oraz 4 interwencje dotyczące podejrzenia popełnienia wykroczeń z art. 116 § 1a k.w.; 2) 13 przeprowadzonych interwencji nie zostało potwierdzonych przez funkcjonariuszy Policji, którzy byli na miejscu, jedno zgłoszenie zostało zakończone poprzez telefoniczne pouczenie zgłaszającego o przysługujących prawach, pozostałe interwencje zostały zakończone zapisem w notatnikach służbowych interweniujących policjantów; 3) na podstawie zawiadomienia złożonego przez K.Z. zostały przeprowadzone czynności wyjaśniające w sprawie o wykroczenie z art. 51 § 1 k.w. zakończone sporządzeniem wniosku o ukaranie do Sądu Rejonowego w P.; 4) wobec sprawców wykroczeń nie zastosowano środków oddziaływania wychowawczego wskazanych w art. 41 k.w. Przedmiotowe pismo zostało wysłane do pełnomocnika skarżących w dniu [...] sierpnia 2021 r., przesyłką poleconą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Przesyłka zawierające przedmiotowe pismo była dwukrotnie awizowana pełnomocnikowi Skarżących w dniu [...] sierpnia 2021 r. oraz w dniu [...] sierpnia 2021 r. W związku z nieodebraniem przesyłki zawierające pismo stanowiące odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez pełnomocnika Skarżących, przesyłka ta wróciła jako niedoręczona do Komisariatu Policji w R. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Komendant Komisariatu Policji w R. udostępnił Skarżącym żądane informacje, jedynie pełnomocnik Skarżących nie odebrał korespondencji skierowanej do niego, pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki przez urząd pocztowy. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. pełnomocnik Skarżących cofnął skargę w zakresie zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku Skarżących z dnia [...] lipca 2021 r. o dostęp do informacji publicznej oraz o udostępnienie informacji publicznej w zakresie objętym przedmiotowym wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie sąd informuje, że sprawa skierowana została do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, który pozwala na skierowanie do rozpoznania w trybie uproszczonym sprawy, której przedmiotem jest bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 ww. ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. W niniejszej sprawie skarga została złożona po udzieleniu przez organ w formie czynności materialno-technicznej odpowiedzi na wniosek Skarżących z dnia 28 kwietnia 2021 r., jednak mimo to nie znajdzie w niniejszej sprawie zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, gdyż jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt III OSK 6030/21 "Pogląd zaprezentowany w uchwale dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, a nie spraw zakończonych dokonaniem czynności materialno-technicznej." Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia bądź też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie informacja została udzielona na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Aby zakwalifikować informację jako publiczną powinna ona spełniać określone cechy, tzn. powinna być to wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (vide np. wyrok w sprawie III OSK 317/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste. Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem informacji publicznej jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (vide np. II SA/Bk 169/21). Nie jest więc informacją publiczną informacja dotycząca sprawy indywidualnej, konkretnej osoby. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną są w szczególności informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym trybie działania, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, a także informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez te organy. Informacja publiczna jest więc informacją wyłącznie o faktach, o stanie określonych zjawisk. Udostępnieniu podlegają więc dane. Faktem z kolei jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Fakt dotyczy zatem konkretnego zdarzenia lub czynności wykonanej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (vide wyrok w sprawie I OSK 2093/14). W konsekwencji, w ramach procedury udostępnienia informacji publicznej organ nie formułuje, na potrzeby tej procedury i na potrzeby załatwienia konkretnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ogólnych ocen jak należy interpretować bądź jak on sam interpretuje w rozpoznawanych sprawach określone przepisy prawa, jak rozstrzyga sporne zagadnienia, czy jaki jest jego pogląd na określone sytuacje, zdarzenia czy spory bądź sposób interpretacji przepisów. Informacje o danych publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "b" i "c" ustawy o dostępie do informacji publicznej (stanowiska i oceny) dotyczą konkretnego, najczęściej sformalizowanego zachowania organu podejmowanego w ramach jego właściwości (np. tego, że organ wystąpił z określonym wnioskiem, zwrócił się z określonym zapytaniem, sporządził określoną opinię), a nie tego, co organ sądzi, jak interpretuje przepisy w konkretnych przypadkach, co uznaje albo nie uznaje za określone zdarzenia. Zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, dostępne j.w.). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, dostępne j.w.). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a zatem czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja, której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są tylko takie podmioty, które są w posiadaniu takich informacji. Z powyższego jednoznacznie wynika, że przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi na bezczynność, Sąd zobligowany jest ocenić czy żądane informacje są informacjami publicznymi oraz czy Komendant Komisariatu Policji w R., od którego Skarżący domagali się udostępnienia określonych danych, należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej – podmiotów zobowiązanych prawem do stosowania przepisów u.d.i.p. Dopiero pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie będzie równoznaczna z przyjęciem, że Komendant Komisariatu Policji w R. był potencjalnie zobligowany do stosowania przepisów u.d.i.p., a tym samym do podjęcia określonej w tych przepisach reakcji wobec złożonego przez Skarżących wniosku. W niniejszej sprawie skarżony organ – Komendant Komisariatu Policji w R. – bez wątpienia należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana. Również żądane we wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. informacje mają walor informacji publicznej. Jak wnika ze stanu faktycznego sprawy Komendant Komisariatu Policji w R. udzielił Skarżącym odpowiedzi na ich wniosek z dnia [...] kwietnia 2021 r. w dniu [...] sierpnia 2021 r. Pismo powyższe zostało wysłane w dniu [...] sierpnia 2021 r. na adres wskazany we wniosku to jest adres Kancelarii Radcy Prawnego – K.K. - pełnomocnika Skarżących. Pismo to nie zostało jednak podjęte. Ocena prawidłowości doręczenia nie może z pewnością wpływać na przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt czy w danej sprawie została dokonana czynność, lub czy z innych powodów organowi można zarzucić stan bezczynności. Kontrola sądowa zmierza zatem do sprawdzenia, czy istotnie, mimo obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji, organ administracji pozostaje w zwłoce w wydaniu tej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany, chociaż upłynął już przewidziany na to termin. Celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia określonej sprawy administracyjnej przez wydanie aktu lub podjęcie czynności, jednakże bez przesądzania o treści tych aktów czy też o ich skutkach. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności załatwiających żądanie, ale bierze pod uwagę jedynie fakt, czy w danej sprawie dokonana została czynność wydania aktu (decyzji, postanowienia). W zakresie tak rozumianej kontroli nie mieści się natomiast kwestia prawidłowości doręczania wydanego przez organ aktu, gdyż nie mieści się ona w pojęciu bezczynności (por. NSA w postanowieniu z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 492/16, z dnia 19 lutego 2009 r. I OSK 438/08). Reasumując należy stwierdzić, że udzielając odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2021 r. organ pozostawał w bezczynności, jednak zdaniem Sądu bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Komendant nie uchylał się od udzielenia informacji publicznej, co powoduje że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi więc przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd nie zobowiązał organu do rozpatrzenia wniosku Skarżących z dnia [...] kwietnia 2021 r., gdyż jak wnika z pisma pełnomocnika Skarżących z dnia [...] lutego 2022 r., Skarżący otrzymali żądaną informację. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Świadczyć o tym może zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania. Przy czym zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 237/21). W ocenie Sądu, nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu. Organ nie zignorował wniosku Skarżącego i udzielił odpowiedzi, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie co nastąpiło 2 sierpnia 2021 r. Działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił w pozostałej części w pkt. III wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł w pkt. IV wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a..