II SAB/Wa 731/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi I. N. na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2021 r. I. N. zwróciła się do Głównego Inspektora Sanitarnego, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie informacji w przedmiocie "pisma Pana J. P. [...] z lutego 2020r., zawierającego wniosek o odwołanie mnie ze stanowiska [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]". Zwróciła się "o wydanie kopii pisma zawierającego wniosek Pana J. P. [...] o odwołanie I. N. ze stanowiska [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z informacją o złożonym podpisie oraz dowodem wysłania ww. pisma drogą służbową (dowodu urzędowego przedłożenia poświadczenia w systemie e PUAP lub nadania pocztą) do Wojewody [...]". Zwróciła się też o niedokonywanie anonimizacji danych osobowych zawartych w ww. dokumentach, ponieważ dotyczą jej osobiście. Główny Inspektor Sanitarny pismem z dnia [...] września 2021 r. w odpowiedzi na wniosek poinformował m.in., że w literaturze od dawna podkreśla się, iż "Celem ustawy (przyp. ustawy o dostępie do informacji publicznej) nie jest [...] zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów [...], naukowych, [...], zawodowych itp." (zob. J. Drachnal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147, 149 i n.). Organ wskazał, że wniosek złożony w sprawie indywidualnej nie dotyczy informacji I publicznych. Podniósł, że wniosek z [...] lipca 2021 r. dotyczy sprawy indywidualnej, a żądanie udostępnienie informacji w sprawie indywidualnej na podstawie ww. ustawy nie służy celom dostępu do informacji publicznej. Regulacje niniejszej ustawy nie mogą służyć uzyskiwaniu informacji we własnej indywidualnej sprawie, bowiem celem ustawy nie jest publiczny dostęp do wszelkich informacji ale dostęp do informacji o charakterze publicznym. I.N. pismem z dnia [...] września 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego inspektora Sanitarnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] lipca 2021 r., stwierdzenie, że bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie grzywny na podstawie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. I Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek i art. 1 ust. 1, art. 6 powołanej ustawy w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. W uzasadnieniu podniosła m.in., że informacje, o których udostępnienie się zwróciła stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Skarżąca przywołał wyrok NSA z dnia 28 lipca 2021 r. sygn.. akt III OSK 3275/21. Skarżąca podniosła, że wniosek J. P. [...] o odwołanie I. N. ze stanowiska [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z informacją o złożonym podpisie oraz dowodem wysłania ww. pisma drogą służbową (dowodu urzędowego przedłożenia poświadczenia w systemie ePUAP lub nadania pocztą) do Wojewody [...] jest informacją publiczną, ponieważ łączy się z decyzją związaną z pełnieniem funkcji publicznej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Ocena czy dana informacja stanowi informację publiczną nie może być uzależniona od tego, kto wnioskuje o jej udzielenie. Jedynym kryterium przesądzającym o tym, w jakim zakresie może być udzielona informacja publiczna o działaniach związanych z odwołaniem określonej osoby z pełnienia funkcji publicznej jest ochrona prywatności tej osoby. W związku z tym, że osobą wnioskującą o udzielenie informacji jest osoba, której dokumenty dotyczą, zasady związane z ochroną prywatności nie znajdują zastosowania. Skarżąca stwierdziła m.in., że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej elementu procedury odwołania jej ze stanowiska. Z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że niniejsza skarga jest zasadna i konieczna. Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi udzielonej wnioskodawczyni. Podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do uzyskania informacji we własnej sprawie. Sprawą publiczną nie są bowiem indywidualne sprawy danej osoby. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 61 Konstytucji RP, a ściślej wskazanego w Skardze art. 61 ust. 1. znajdującego swoje odzwierciedlenie w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w szczególności w jej art. 1 ust. 1 i art. 6, które także zarzucono w Skardze, są bezzasadne. Organ wskazał m.in., że w myśl orzecznictwa sądowoadministracyjnego ugruntowany jest pogląd, że informacje mające przymiot informacji publicznej nie mają takiego charakteru dla osoby, której te informacje dotyczą, zostały zgromadzone w indywidualnej sprawie tej osoby dotyczącej. Nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12, podobnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 października 2010 r, sygn. akt I OSK 173/09, z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 360/12). Pytanie o działanie organów w indywidualnych sprawach dotyczących wnioskodawcy nie jest także informacją publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2011 r, sygn. akt II SAB/Wa 189/11). Organ wskazał też na fakt, że skarżąca pozostaje w sporze przed Sądem Pracy z Wojewódzką Stacją Sanitarno-Epidemiologiczną w [...]. Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r, sygn. akt I OSK 1638/14, w którym uznano że, "(...) przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowań; w tym nie są środkiem pozwalającym na gromadzenie dowodów w sprawach przed organami państwa". Nie sposób w związku z powyższym pominąć na gruncie niniejszej sprawy przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, w tym art. 248 k.p.c., określającego tryb postępowania w przypadku gromadzenia dowodów. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wnioskiem w sprawie indywidualnej, co już na wstępie skutkuje niestosowaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej (sprawa dotyczy informacji odnoszącej się do skarżącej, działania organu w indywidualnej sprawie jej dotyczącej i nie można przy pomocy powołanej ustawy starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie). Organ wskazał, że jako podmiot zobowiązany, w chwili złożenia skargi nie pozostawał w bezczynności w sposób określony powyżej, bowiem prawidłowo, zgodnie z istniejącym stanem faktycznym i prawnym, udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Główny Inspektor Sanitarny jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem wykonuje zadania publiczne. Odnosząc się zaś do drugiej przesłanki wskazania wymaga, że Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/10, orzeczenia. nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r. sygn.. akt I OSK 2777/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, jest ugruntowane w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 918/14; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 430/14; wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., I OSK 617/14; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2014 r., I OSK 2496/14; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 769/12) i literaturze (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2016, nr 4, s. 171 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Zasadnie organ w sprawie tej przyjął, biorąc pod uwagę treść wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2021 r., że żądanie dotyczyło ściśle interesów wnioskującej. Wniosek dotyczył informacji o odwołaniu wnioskującej ze stanowiska [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymywania informacji we własnej sprawie. Sprawami publicznymi nie będą konkretne indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W świetle powyższego zasadnie organ przyjął, że żądanie wniosku dotyczy indywidualnej sprawy wnioskodawczyni. Skoro wniosek nie służy usprawnieniu funkcjonowania organu władzy publicznej, a dotyczy kwestii związanych ściśle z wnioskodawczynią, to należało przyjąć, że nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć bowiem uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw do przypisania organowi bezczynności na gruncie u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku.