II SAB/Wa 972/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak, Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] S.A. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 28 kwietnia 2013 r. A.K. zwrócił się do PKS [...] S.A. z/s w [...], w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), dalej zwanej udip, o udzielenie informacji publicznej, dotyczącej organizacji kontroli biletów w autobusach Spółki w zakresie: 1. ile osób jest uprawnionych do kontroli biletów, 2. czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w przedsiębiorstwie, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny, o ile jest to podmiot zewnętrzny, w zakresie: a. nazwy i adresu tego podmiotu, b. okresu na jaki zawarto obecną umowę na usługę kontroli biletów, c. ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt, itd.). Jeżeli umowy na usługę kontroli biletów zawarto z więcej niż jednym podmiotem wskazania informacji dotyczących każdego z nich, 3. przesłania wzoru (szaty graficznej) identyfikatora (identyfikatorów), upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Pismem z 10 maja 2013 r. PKS [...] S.A. poinformowało A.K. , że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, bowiem nie podlega regulacjom udip. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (datowanej 11 września 2015 r.) na bezczynność PKS w [...] S.A., polegającej na nieudzieleniu informacji publicznej, objętej wnioskiem z 28 kwietnia 2013 r., skarżący A.K. wniósł o: 1. uznanie, że PKS [...] S.A. z/s w [...] pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, 2. zobowiązanie PKS [...] S.A. z/s w [...] do wdania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, 3. zakreślenie organowi 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy, 4. uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, 6. rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi A.K. podniósł, że PKS w [...]S.A. jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 udip do udostępnienia informacji publicznej, bowiem wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego, dysponuje publicznym majątkiem w postaci dopłat z budżetu państwa do biletów ulgowych. W odpowiedzi na skargę PKS w [...]S.A. wniosło o oddalenie skargi. Poinformowało, że nie spełnia kryterium podmiotowego wskazanego w art. 4 udip, bowiem jest podmiotem prywatnym świadczącym komercyjne usługi w zakresie transportu osób i towarów. Nie mają zatem do niego zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka wskazała również, że informacje, których domaga się skarżący, nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, a nadto objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. W piśmie z 22 października 2015 r. PKS w [...]S.A. (k – 11 akt sprawy) poinformowała Sąd, że otrzymuje dopłaty do ulg ustawowych. W latach 2013-2015 otrzymała dopłaty w wysokości 6.327,4 tys. zł z budżetu państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: ppsa, odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a udip). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ppsa, zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 udip. Stosownie do art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 ppsa, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie udip. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu, skarga w kontrolowanej sprawie zasługuje na uwzględnienie, bowiem PKS w [...]S. A. pozostaje w bezczynności wobec wniosku skarżącego z dnia 28 kwietnia 2013 r. Podkreślić przy tym należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 ppsa, ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 udip, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 udip pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 udip. Przepis ten stanowi, iż zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby i jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. PKS w [...]S. A., będąca adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest przewoźnikiem autobusowym wykonującym - na podstawie umów cywilnoprawnych - regularne przewozy pasażerskie w ramach publicznego transportu drogowego. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), zaspokojenie potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego należy do zadań własnych gminy. Spółka wykonuje regularne przewozy związane z transportem publicznym, a więc realizuje obowiązek gmin wynikający z ustawy. Spółka otrzymuje dopłaty w latach 2013-2015 w wysokości 6327,4 tys. zł z budżetu państwa. Spółka dysponuje zatem majątkiem publicznym. Powyższe dane znajdują potwierdzenie w piśmie procesowym Spółki z dnia 22 października 2015 r. (k – 11 akt sprawy). PKS w [...]S. A. jest więc podmiotem działającym w sferze publicznej - realizując obowiązek gminy świadczy na podstawie umów cywilnoprawnych usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu zbiorowego. Korzysta przy tym z majątku publicznego, a jak podkreśla się w doktrynie, każdy podmiot, który dysponuje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępnienia informacji na jego temat (v. S. Pietras, Podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, [w:] ius Novum 2001/4/108-109). W świetle powyższego uznać należy, że PKS w [...]S. A. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 udip (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2305/13, z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 183/14, z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 986/14, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie zakresu przedmiotowego ustawy wskazać należy, że w myśl art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozumiane jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Przepis art. 1 ust. 1 udip wyraża zatem ogólną zasadę jawności o sprawach publicznych, natomiast art. 6 udip konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej. W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. j.w.). Zasadniczo chodzi więc o wiadomości (fakty, dane, treści dokumentów) służące realizowaniu zadań publicznych przez podmiot obowiązany, wytworzone lub odnoszące się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, informacja, aby posiadała walor informacji publicznej, musi wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu, ze stanem określonych zjawisk na dzień jej udzielenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: j.w.). W świetle powyższego uznać należy, że - co do zasady - informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 28 kwietnia 2013 r., dotyczące organizowania kontroli biletów, a więc związane z realizacją zadań publicznych i dysponowaniem majątkiem publicznym przez PKS w [...]S. A., posiadają przymiot informacji publicznej. I tak, informacja dotycząca liczby osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów w autobusach uruchamianych przez Spółkę dotyczy publicznej sfery działania podmiotu. To samo odnosi się do informacji na temat ewentualnego podmiotu zewnętrznego współpracującego ze Spółką, prowadzącego kontrolę biletów, takie jak: jego nazwa i adres, okres, na jaki z tym podmiotem zawarto umowę, ogólne zasady wynagradzania tego podmiotu za usługę kontroli biletów. Również informacja na temat identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów związana jest ściśle z realizacją przez Spółkę zadań publicznych, a więc zawiera komunikat o sprawach publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 136/14, publ. j.w.). W świetle powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 udip). Zaznaczenia przy tym wymaga, że udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 udip. Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, organ powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 ust. 1 i art. 17 udip - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Wydanie ewentualnej decyzji umożliwia bowiem stronie, a także sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego aktu, poznanie i ocenę motywów, jakimi kierował się organ odmawiając ujawnienia wnioskowanych informacji. Zatem w sytuacji, gdy Spółka twierdzi, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 udip, może wydać rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Samo stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że "zagadnienia zawarte we wniosku stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (...), a ich udzielenie naraziłoby Spółkę na ujawnienie informacji istotnych dla działalności operacyjnej Spółki, nie znosi stanu bezczynności. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje bowiem w formie decyzji przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując Sąd stwierdza, że skarżący nie otrzymał informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2013 r., w sprawie nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Stanowisko przedstawione przez Spółkę w odpowiedzi na skargę nie stanowi, w świetle powyższych uwag, prawidłowej realizacji przedmiotowego wniosku. W tym stanie rzeczy uznać należało, że PKS w [...]S. A. pozostaje w stanie bezczynności. Stwierdzona bezczynność Spółki nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę, iż brak realizacji wniosku skarżącego wynikał z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można uznać, że Spółka dopuściła się rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy opieszałości Spółki, lecz z wadliwej wykładni obowiązującego prawa. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia Spółce grzywny w trybie art. 149 § 2 ppsa. Rozpatrując sprawę Spółka będzie zobowiązana uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną, a następnie podjąć środki prawne przewidziane ustawą o dostępie do informacji publicznej. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ppsa, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa - jak w pkt 3 sentencji.