II SAB/Wa 992/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Szefa Agencji Wywiadu w przedmiocie oświadczenia o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli postanawia odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia 9 marca 2015 r., J. P. wystąpił do Szefa Agencji Wywiadu o zwolnienie go ze służby. Szef Agencji Wywiadu rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2015 r., [..] zwolnił J. P. ze służby w Agencji Wywiadu. W dniu 28 maja 2015 r. skarżący złożył do szefa Agencji Wywiadu pismo zawierające oświadczenie o uchyleniu się od skutków złożonego oświadczenia z dnia [...] marca 2015 r., w zakresie rezygnacji ze służby w Agencji Wywiadu, jako złożonego pod wpływem groźby. Następnie pismem z dnia 23 września 2015 r., J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Agencji Wywiadu w odniesieniu się do pisma (oświadczenia) z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 12 i art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe załatwienie sprawy, całkowitą bezczynność organu w sprawie. Ponadto wniósł o zobowiązanie Szefa Agencji Wywiadu do podjęcia stosownych czynności i działań. Skarżący podniósł, że w wyniku bezczynności Szefa Agencji Wywiadu, co do jego oświadczenia o uchyleniu się od skutków złożonego oświadczenia woli zawartego w piśmie z dnia [...] maja 2015 r., wykonany został rozkaz personalny Szefa Agencji Wywiadu nr [...]. Skarżący zauważył, że z treści pisma organu z dnia [...] sierpnia 2015 r., wynika, że błędnie ocenił on, iż fakt zaskarżenia przez niego powyższego rozkazu personalnego zwalnia go z podjęcia obowiązków wynikających z treści złożonego oświadczenia z dnia [...] maja 2015 r., w tym przede wszystkim z obowiązku przeprowadzenia postępowania w tej sprawie i zakończenia go wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Wywiadu wniósł o jej odrzucenie. Organ wyjaśnił, że sprawa objęta skargą, w zakresie uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli, nie należy do spraw o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4, także żaden przepis ustawy szczególnej nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie. Szef Agencji Wywiadu wskazał, że takie sprawy powinny być rozstrzygane na podstawie norm prawa cywilnego i w trybie właściwym dla tej gałęzi prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ zaznaczył, że wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art.82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga J. P. podlega odrzuceniu. Przede wszystkim należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Szefa Agencji Wywiadu w sprawie w której skarżący złożył oświadczenie o uchyleniu się od skutków złożonego oświadczenia woli z dnia [...] marca 2015 r., w zakresie rezygnacji ze służby w Agencji Wywiadu jako złożonego pod wpływem groźby. Wskazać należy, że oświadczenie to zostało złożone w trybie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie rozważana była kwestia prawnego charakteru pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby oraz możliwości i trybu jego cofnięcia. Ostatecznie przyjęto, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, o którym mowa w art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, stanowi oświadczenie woli, którego odwołanie powinno być oceniane według art. 61 K.c., a zatem nie stanowi ono wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, w myśl art. 61 § 1 K.p.a.. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w dniu 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11 (dotępna w bazie orzeczeń www. nsa.gov.pl), stwierdzono, że z postępowaniem administracyjnym mogą być związane różnego typu oświadczenia, zarówno stron, jaki innych uczestników postępowania, uruchamiające takie postępowanie, bądź też składane w jego toku. Mogą one stanowić oświadczenia woli, jak i wiedzy oraz przybierać różny charakter; oświadczeń materialnych, procesowych oraz o charakterze mieszanym. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku przedstawił tezę, że w odniesieniu do oświadczeń funkcjonariusza zgłaszającego wystąpienie ze służby, składanego na podstawie art. 60 ust.3 ustawy o ABW oraz AW, który stanowi, że funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby czynność ta ma charakter mieszany. Z jednej strony jest to bowiem oświadczenie woli w zakresie rozwiązania stosunku służbowego, z drugiej zaś wywołuje skutki procesowe, stanowiąc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby. Stanowi zatem przede wszystkim czynność materialnoprawną. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza. Wskazuje na dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., I OSK 425/08, Lex nr 520750). Od czynności tej liczy się termin, w jakim ma nastąpić zwolnienie ze służby - funkcjonariusza zwalnia się bowiem w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby, a wola zainteresowanego funkcjonariusza ma w tym przypadku istotne znaczenie. Z drugiej strony jest to czynność o charakterze procesowym. Skoro zwolnienie ze służby wymaga wydania decyzji administracyjnej, to oświadczenie takie stanowi żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia. Jest to więc czynność o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku ustawy o AW możliwe jest zastosowanie analogii legis (analogii z prawa) i do odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby można stosować przepisy K.c. o oświadczeniach woli (A. Zieliński, Glosa do wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 14 grudnia 2000r., II SA/Lu 71/00 OSP 2002 Nr 4, poz. 51 s. 196/, NSA wyrok z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt OSK 189/04 niepubl.; wyrok z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 46/05 niepubl.; wyrok z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 597/07 Lex nr 447316, wyrok z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1816/07 Lex nr 536816; czy w wyrok z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 425/08 Lex nr 520750). NSA zaznaczył, że istota rozpoznawanych stosunków prawnych, jakimi są stosunki służbowe wskazuje na ich odmienność od stosunków pracy, co nie pozwala na bezpośrednie zastosowanie art. 300 K.p., nakazującego w sprawach nie unormowanych przepisami prawa pracy stosowanie odpowiednio przepisów K.c., jeżeli nie są one sprzeczne z zasadami prawa pracy. Do stosunku służbowego ma przede wszystkim zastosowanie podstawowa zasada wolności pracy. Jest ona wyraźnie zadeklarowana w art. 48 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Służbowy stosunek funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania wyłącznie na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Podobnie wygląda kwestia rozwiązania stosunku służbowego. Odpowiednikiem rozwiązania stosunku w drodze wypowiedzenia jest zgłoszenie pisemnego żądania zwolnienia ze służby. Gwarancją wolności zatrudnienia jest w tym przypadku obowiązek zwolnienia na podstawie art.60 ust. 3 ustawy. Odmienności stosunków służbowych dotyczą natomiast większego nasycenia ich elementami administracyjnoprawnymi, większej zależności służbowej, ograniczenia w korzystaniu z niektórych uprawnień i swobód. Rekompensatą powyższej asymetrii prawnej stron stosunku służbowego jest większa stabilizacja zatrudnienia. Nie narusza ona jednak podstawowej zasady wolności pracy. Stąd istota przedmiotowego stosunku prawnego nie sprzeciwia się stosowaniu do oświadczeń woli w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego przepisów K.c. w drodze analogii legis. Zgodnie zaś z art. 61 K.c.; oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Odwołanie późniejsze skuteczne jest natomiast za zgodą drugiej strony (por. A. Janiak w ; Gawlik Z., Janiak A., Jedliński A., Kidyba A., Kopaczyńska-Pieczniak K., Niezbecka E., Sokołowski T. komentarz do Kodeksu Cywilnego, wyr. SA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2007 r., I ACa 919/06, Lex nr 298389). Oznacza to, że do wycofania oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 K.c. Przewidziane w K.c. ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone. Złożenie bowiem takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne także w sferze interesów tego podmiotu. W szczególności w razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym druga strona zmuszona jest często do nawiązania innego stosunku tego samego rodzaju. W odniesieniu do stosunków, w ramach których świadczone są określone czynności, będzie to dotyczyło konieczności znalezienia innej osoby, która będzie czynności takie świadczyła. Stosunek służbowy jest stosunkiem dwustronnym, którego przedmiotem jest swoistego rodzaju zatrudnienie. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w formie i terminie przewidzianym w ustawie. Organ, który jest stroną tego stosunku nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skoro tak, to trzeba zapewnić temu organowi możliwość znalezienia następcy funkcjonariusza, który zgłosił wystąpienie ze służby. Gdyby przyjąć, że funkcjonariusz może bez żadnych ograniczeń cofnąć zgłoszenie o wystąpieniu ze służby aż do zakończenia postępowania administracyjnego, oznaczałoby to, iż zwolniony funkcjonariusz decyduje o tym, kiedy organ może podjąć czynności związane z zawarciem nowego stosunku służbowego. Przepisy K.c. przewidujące możliwość uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi zapewniają zaś wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego oświadczenie o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami. Prowadzą zatem do sytuacji, w której interesy obu stron stosunku służbowego są chronione w sposób zrównoważony /A. Zieliński w glosie do wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 14 grudnia 2000r. sygn. akt II SA/Lu 71/00 , OSP 2002 r. nr 4, poz.51 s.196/. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do arbitralnych rozstrzygnięć, które z reguły są następstwem braku stosowania regulacji prawnej. Reasumując, w świetle art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW złożenie oświadczenia o wystąpieniu ze służby obliguje organ do zwolnienia, niezależnie od przyczyn jego złożenia przez funkcjonariusza. Przepisy prawa materialnego nie pozwalają więc w tym przypadku na wydanie decyzji innej treści. Jednocześnie w przypadku oświadczeń o charakterze mieszanym interes społeczny będzie przemawiać przeciwko umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek. Złożenie takiego oświadczenia wywołuje z reguły skutki prawne także w sferze interesów tego, któremu oświadczenie zostało złożone. Organ, który jest stroną stosunku materialnego nie ma wówczas możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby, nie ma też możliwości złożenia sprzeciwu w trybie art.105 §2 K.p.a., nie jest bowiem stroną stosunku procesowego. Stąd w przypadku istnienia oświadczenia wywołującego także skutki materialnoprawne, i to o charakterze obligatoryjnym, bez jego skutecznego zakwestionowania, umorzenie postępowania tylko z tego powodu, że strona o to wnosi byłoby działaniem sprzecznym zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym. W tym stanie rzeczy należało dojść do wniosku, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 K.c. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga J. P. na bezczynność Szefa Agencji Wywiadu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 podlega odrzuceniu.