II SO/Wa 34/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A.K. w przedmiocie wymierzenia grzywny K. z siedzibą w W. postanawia 1) wymierzyć K. z siedzibą w W. grzywnę w wysokości 100 (słownie: stu) złotych; 2) zasądzić od K. z siedzibą w W. na rzecz A.K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. . W dniu [...] kwietnia 2013 r. A.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem K. z siedzibą w W., której przedmiotem uczynił decyzję Zarządu tej Spółki z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] o odmowie udostępnienia wnioskowanej przez niego informacji publicznej. Powyższa skarga została doręczona organowi w dniu [...] kwietnia 2013 r. W dniu [...] maja 2013 r. A.K. sformułował wniosek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie grzywny Zarządowi K. z siedzibą w W. za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie. W odpowiedzi na wniosek K. z siedzibą w W. wniosła o niewymierzanie grzywny. W uzasadnieniu wyjaśniła, że skarga wraz z aktami i odpowiedzią na skargę została złożona w Sądzie w dniu [...] maja 2013 r., a tym samym organ wywiązał się z obowiązków ustawowych. Zwłoka w przekazaniu ww. materiałów wynikła z tzw. "długiej majówki", przypadającej na okres od dnia 29 kwietnia do dnia 5 maja 2013 r., która stanowiła okres urlopowy. W ocenie organu, uchybienie to nie rzutuje na szybkość postępowania sądowego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 powołanej ustawy). W myśl zaś art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (tj. do 35 216,70 złotych – M.P. z 2013 r., poz. 89). Ratio legis komentowanej normy jest zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 328, 331). Przewidziany w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek terminowego przekazania Sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Chodzi tu przy tym o przekazanie wszystkich akt sprawy, koniecznych wszak do jej rozpoznania, a więc kompletnych, uporządkowanych, ponumerowanych, opisanych, odpowiednio połączonych. Niepełne, choćby w niewielkiej części, niewykonanie dyspozycji wskazanego przepisu pozostaje naruszeniem obowiązku z niego wynikającego, uzasadniającym wymierzenie grzywny (por. W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 207; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, jw., s. 328). W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 powołanej ustawy uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu i wypełnienie dyspozycji art. 54 § 2 tej ustawy. Nie ma przy tym na wskazanym – wstępnym – etapie znaczenia, czy podmiot, którego akt, czynność, bezczynność lub przewlekłość są skarżone, jest istotnie organem administracji, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym. Każdy bowiem podmiot, oznaczony w skardze jako organ administracji, za pomocą którego jest ona wnoszona, jest obowiązany do przekazania skargi właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2007 r. o sygn. akt II SO/Gd 5/07, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2009, nr 4, poz. 69 – oraz glosy do niego: P. Szkudlarka, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2010, nr 1, s. 79-80; oraz W. Sawczyna, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, nr 7-8, s. 546-548). Dopiero sąd administracyjny jest uprawniony do oceny, czy dany podmiot jest ciałem mogącym być stroną postępowania przed sądem administracyjnym, a więc, aby ją przeprowadzić, musi posiadać wszystkie akta sprawy. Grzywna, o której mowa we wskazanym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco – restrykcyjno – prewencyjny. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych", 2006, nr 6, poz. 156). Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Zaznaczenia wymaga zatem, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. o sygn. akt I OZ 868/12, publ. LEX nr 1239526; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OZ 597/11, publ. LEX nr 896315). W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego, służąca także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. W danej sprawie może być on przy tym wymierzany wielokrotnie, aż do ostatecznego, zupełnego, pełnego usunięcia przez organ stanu naruszenia dyspozycji art. 54 § 1 i 2 cytowanej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 418/12, publ. "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2012, nr 7-8, poz. 75). Godzi się wreszcie zauważyć, że instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, służy ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego – wyrażonej w art. 7 tej ustawy – zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym. Ponadto służy zapewnieniu równości stron postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż organ nie powinien korzystać z tego, że dzięki dopuszczeniu się zwłoki ma więcej czasu na sporządzenie odpowiedzi na skargę. Podkreślić trzeba, że fakt przekazania przez organ skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, w żadnym wypadku nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, toteż postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 3/09, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2010, nr 1, poz. 2; D. Onyśk, Problemy z dyscyplinującym wymierzaniem grzywny organowi przez sądy administracyjne, "Przegląd Prawa Publicznego" 2009, nr 10, s. 73-78). Nie zmienia on bowiem zaistniałego (lub nie) uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 tej ustawy. Zdarzenie to sąd bierze jednak pod uwagę miarkując wysokość grzywny (zob. W. Sawczyn, Środki..., s. 207). Należy jednak zauważyć, że stosownie do treści art. 55 § 1 powołanej ustawy, "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 381). Dostrzec dodatkowo należy, że Sąd – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym, a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej. Z akt niniejszej sprawy oraz sprawy ze skargi A.K. na decyzję Zarządu K. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wynika, że A.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Zarządu K. z siedzibą w W., którego decyzję skarżył, w dniu [...] kwietnia 2013 r. Przedmiotowa skarga została doręczona organowi w dniu [...] kwietnia 2013 r. Stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), organ miał od tej daty 15 dni na przekazanie skargi, pełnych, skompletowanych, uporządkowanych akt oraz odpowiedzi na skargę. Toteż, termin do przesłania ich Sądowi upłynął w dniu [...] kwietnia 2013 r. Organ zaś skargę, odpowiedź na skargę oraz akta sprawy przekazał Sądowi dopiero przy piśmie z dnia [...] maja 2013 r. Oznacza to, że organ dopuścił się ośmiodniowej zwłoki. Powyższy fakt oznacza zaistnienie materialnoprawnej przesłanki do wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Sąd wymierzył ją w wysokości 100 (stu) złotych, biorąc pod uwagę występujące w sprawie okoliczności, przemawiające, w ocenie Sądu, za niskim wymiarem wymierzanej grzywny. Po pierwsze, zwłoka organu była niewielka. Po drugie, przedstawił on w odpowiedzi na skargę wiarygodne, zdaniem Sądu, przyczyny, jakie legły u podstaw omawianego uchybienia. Jakkolwiek problemy w wewnętrznym funkcjonowaniu organu w żadnym wypadku nie uzasadniają odstąpienia od wymierzenia grzywny, to mogą wpływać na jej mniejszy wymiar, jeśli w danych okolicznościach faktycznych były niezawinione przez organ (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OZ 231/12, publ. LEX nr 1145164). Sąd dostrzega, że stosownie do art. 1 pkt 1 lit. "e" i "f" ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28 ze zm.), dzień 1 maja - Święto Państwowe – i dzień 3 maja – Święto Narodowe Trzeciego Maja, są wolne od pracy. Stanowi fakt notoryjny, że okres poprzedzający te święta, jak i pomiędzy nimi, jest czasem w którym wielu obywateli bierze urlopy, celem spędzenia wskazanych świąt w atmosferze wypoczynku (dostrzegł to także Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1983/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi przy tym wątpliwości, że skoro ustawodawca zdecydował się nadać określonym dniom rangę świąt państwowych, to nie można dokonywać takiej interpretacji przepisów, która utrudniałaby przeżywanie i uczestnictwo obywateli w tych świętach. Jest również zrozumiałe, że przygotowanie do ich obchodzenia może spowalniać działanie organu w okresie bezpośrednio poprzedzającym święta. Konkludując, okoliczność w postaci wystąpienia świąt państwowych podczas biegu terminu jest uzasadnionym utrudnieniem w działaniu organu, uzasadniającym obniżenie wymiaru grzywny wymierzanej za nieprzekazanie skargi wraz odpowiedzią na nią i aktami sprawy sądowi administracyjnemu. Sąd nie zdecydował się jednak na odstąpienie od jej wymierzenia, gdyż organ nie musiał wyczekiwać do upływu ustawowego terminu w celu przekazania skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, lecz mógł – wiedząc o nadchodzących świętach – uwzględnić je w harmonogramie wykonywanych czynności. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, iż wniosek A.K. o wymierzenie K. z siedzibą w W. grzywny zasługuje na uwzględnienie. Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy określaniu wysokości grzywny Sąd kierował się powyżej wskazanymi zasadami i okolicznościami. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 w związku z art. 64 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Spółki na rzecz A.K. kwota 100 (stu) złotych stanowi wartość uiszczonego przez niego wpisu sądowego.