III SA/Wa 2071/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Radosław Teresiak, Sędziowie sędzia WSA Ewa Izabela Fiedorowicz, sędzia WSA Anna Zaorska (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okresy rozliczeniowe od grudnia 2015 r. do marca 2016 r. oddala skargę 1.1. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "MRPiPS") utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON") z [...] grudnia 2017 r. określającą I. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: "Spółka", "Skarżąca") wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON") za okresy od grudnia 2015 r. do marca 2016 r. w łącznej wysokości 10.075 zł. 1.2. Jak wynika z akt sprawy Prezes Zarządu PFRON pismem z 28 października 2015 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia dokumentacji i złożenia wyjaśnień w ramach prowadzonych czynności sprawdzających, poprzez przesłanie: statutów wszystkich placówek prowadzonych przez Spółkę; regulaminów pracy i organizacyjnych wszystkich placówek prowadzonych przez Spółkę; po 5 przykładowych umów o pracę zawartych z pracownikami wszystkich placówek prowadzonych przez Spółkę. W odpowiedzi Spółka przesłała wskazane dokumenty oraz poinformowała, że jest organem prowadzącym następujące podmioty: - Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "[...]", - Niepubliczną Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną "[...]"; - Niepubliczną Szkołę Podstawową [...] - Niepubliczny Żłobek "[...]". Prezes Zarządu PFRON pismem z 21 grudnia 2015 r. poinformował Spółkę o treści art. 21 ust. 2b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127 poz. 721, ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji") oraz wyjaśnił, że z przesłanych przez nią umów o pracę wynika, że pracodawcą dla zatrudnionych pracowników we wszystkich prowadzonych przez Spółkę placówkach jest Skarżąca. Dlatego też na dokumentach rozliczeniowych należy wykazywać zsumowany stan zatrudnienia ze wszystkich palcówek prowadzonych przez Spółkę. Z tych względów oraz z uwagi na fakt, że nie wszystkie placówki prowadzone przez Spółkę zostały wymienione w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, w stosunku do Spółki mają zastosowanie przepisy art. 21 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. W odpowiedzi na powyższe, Spółka pismem z 26 stycznia 2016 r. poinformowała, że wymienione przez nią jednostki organizacyjne są odrębnymi pracodawcami, gdyż są wyodrębnione organizacyjnie, posiadają własne statuty i są odrębnie rozliczane finansowo. Natomiast to, że formalnie umowy o pracę zawarła Spółka nie wpływa – zdaniem Skarżącej – na to, kto jest rzeczywistym pracodawcą. Łącznie w ramach jednostek prowadzonych przez Spółkę zatrudnionych jest 50 osób, przy czym żadna z jednostek nie zatrudnia więcej niż 24 osoby w przeliczeniu na pełne etaty. Dlatego też, niezależnie od interpretacji art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, nie powstał obowiązek dokonywania wpłat na PFRON. Pismem z 22 lutego 2016 r. Prezes Zarządu PFRON poinformował ponownie Spółkę, że z analizy przesłanych dokumentów, w tym regulaminów i umów o pracę wynika, że poszczególne jednostki organizacyjne prowadzone przez Spółkę nie posiadały uprawnienia do zatrudnienia pracowników, a pracodawcą była Spółka. 1.3. Decyzja z [...] grudnia 2017 r. Prezes Zarządu PFRON określił Spółce wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON za okres od grudnia 2015 r. do marca 2016 r. Prezes Zarządu PFRON ustalił, że Spółka jako pracodawca zatrudniała co najmniej 25 pracowników, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w dokumentach rozliczeniowych należy wykazywać zsumowany stan zatrudnienia ze wszystkich placówek prowadzonych przez Spółkę, gdyż pracodawcą dla wszystkich zatrudnionych pracowników jest Skarżąca, a nie prowadzone przez nią jednostki organizacyjne. Wskazał przy tym, że podmioty niewymienione w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji np. żłobki, poradnie psychologiczno-pedagogiczne nie mogą rozliczać się z wpłat na PFRON na podstawie tego przepisu. 1.4. Od ww. decyzji Spółka wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie: art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, a także art. 3 Kodeksu pracy. 1.5. Utrzymując w mocy decyzje Prezesa Zarządu PFRON, MRPiPS argumentował, że umowy o pracę były zawierane pomiędzy Spółką a konkretną osobą fizyczną, natomiast jako miejsce wykonywania pracy wskazywano poszczególne jednostki organizacyjne Spółki. Jak podkreślił MRPiPS, w rozdz. 1 § 1 pkt 2a regulaminu pracy Niepublicznego Przedszkola Integracyjnego "[...]", Niepublicznej Integracyjnej Szkoły Podstawowej "[...]", Niepublicznego Żłobka "[...]" oraz Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej "[...]" wskazano cyt. "Ilekroć w regulaminie mowa jest o pracodawcy – rozumie się przez to I. Sp. z o.o. z siedzibą w C.". MRPiPS wyjaśnił, że z analizy Regulaminu Pracy jednostek prowadzonych przez Spółkę oraz przesłanych przez nią umów o pracę wynika, że pracodawcą była Skarżąca. Tym samym, w ocenie MRPiPS, jednostka organizacyjna, wskazana jako miejsce pracy zatrudnionego pracownika nie może być uznana za pracodawcę w rozumieniu art. 3 Kodeks pracy. Nie spełnia ona bowiem jednego z niezbędnych elementów, tj. nie zatrudniła we własnym imieniu pracowników. Jednocześnie MRPiPS wskazał, że ani żłobek, ani też poradnie psychologiczno-pedagogiczne nie zostały wymienione jako podmioty, do których ma zastosowanie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Dlatego też, nawet jeśli zatrudniałyby one we własnym imieniu pracowników, którzy wykonują tam pracę to i tak, z uwagi na zamknięty katalog pracodawców wymienionych w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, nie mogłyby rozliczać się z wpłat na podstawie tego przepisu. Jak zaznaczył MRPiPS, w aktualnym brzmieniu przepisu art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, są wymienione publiczne i niepubliczne żłobki. Przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2018 r., dlatego też nie mógł mieć zastosowania do zobowiązań za okres od grudnia 2015 r. do marca 2016 r. Zdaniem MRPiPS, to Spółka jest pracodawcą dla wszystkich zatrudnionych pracowników, których miejscem wykonywania pracy są poszczególne jednostki organizacyjne osoby prawnej. Dlatego też to ona, jako pracodawca była zobowiązana do rozliczeń z PFRON. 2. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Skarżąca wywiodła skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 21 ust 1 i 2 ustawy o rehabilitacji, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie jako podstawę prawną rozliczenia, podczas gdy pracownicy byli faktycznie zatrudnieni przez jednostki organizacyjne podległe Spółce, a Spółka nie była obowiązana do rozliczeń z PFRON jako pracodawca; - art. 21 ust 2b ustawy o rehabilitacji, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przepis ten nie może stanowić podstawy rozliczenia z PFRON; - art. 3 Kodeksu pracy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że podmioty prowadzone przez Spółkę nie mogą być uznać za pracodawców, podczas gdy jako odrębne jednostki organizacyjne podległe Spółce, wyodrębnione organizacyjnie, posiadające własne statuty i odrębnie rozliczane finansowo mogą zatrudniać pracowników. Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. 3. W odpowiedzi na skargę MRPiPS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 4.1. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 4.2. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia podmiotu będącego pracodawcą w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Zdaniem MRPiPS, pracodawcą w okolicznościach niniejszej sprawy była Skarżąca, czyli organ prowadzący szkołę, przedszkole, żłobek i poradnię psychologiczno-pedagogiczną. Zdaniem natomiast Skarżącej, pracodawcą były poszczególne placówki, dla których Skarżąca była organem prowadzącym. Zauważyć należy, że odpowiedź na powyższe pytanie jest niezbędna dla ustalenia obowiązku dokonywania przez Skarżąca wpłat na PFRON. Przesądza bowiem o ewentualnym przekroczeniu przez pracodawcę limitu zatrudnienia, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Jak stanowi art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65 % przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6 % a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. W sporze tym rację należy przyznać organom administracji. 4.3. Rozważając zagadnienie związane z użytym w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji terminem "pracodawca" w pierwszej kolejności należy odnieść się do przepisów Kodeksu pracy. Zgodnie z art. 3 Kodeksu pracy "Pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników". Jak podkreśla się w judykaturze w polskim systemie prawa pracy obowiązuje tzw. zarządcza koncepcja pracodawcy. Można wyróżnić trzy rodzaje jednostek organizacyjnych mających zdolność prawną zatrudniania pracowników: 1) osoby prawne, 2) samodzielne jednostki organizacyjne, niemające osobowości prawnej i niestanowiące ogniwa osoby prawnej, które mogą nabywać we własnym imieniu prawa i zaciągać zobowiązania oraz mogą pozywać i być pozywane, 3) niektóre jednostki organizacyjnej wchodzące w skład osób prawnych. Do tej ostatniej kategorii pracodawców zalicza się wyodrębnione organizacyjnie i finansowo części składowe osoby prawnej (ewentualnie samodzielnej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej), mające zdolność samodzielnego (w imieniu własnym) zatrudniania pracowników. Owo wyodrębnienie organizacyjno-finansowe wynika zazwyczaj z przepisów wewnętrznych osoby prawnej, ale może ono wynikać także z aktów prawnych rangi ustawy (por. wyrok SN z 14 lutego 2017 r., I PK 351/16). Ponadto w judykaturze podkreśla się znaczenie samodzielności organizacyjnej i finansowej dla ustalenia czy dany podmiot jest pracodawcą. Tylko wówczas, gdy przedsiębiorca tworzy na podstawie obowiązujących przepisów jednostkę organizacyjną, która jest prawnie, organizacyjnie, finansowo i majątkowo wyodrębniona, a ponadto ma zdolność zatrudniania pracowników, ma swoje kierownictwo (odrębne od przedsiębiorcy-właściciela), to wówczas ta jednostka organizacyjna jest pracodawcą, a nie sam przedsiębiorca (por. wyrok NSA z 3 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3918/13). Zatem Skarżąca, niewątpliwie będąc osobą prawną mogła być pracodawcą. Jako osoba prawna posiadała odpowiedną dla bycia pracodawcą samodzielność organizacyjną i finansową. Z akt sprawy wynika także, że to Skarżąca zawarła umowy o pracę z pracownikami poszczególnych placówek, nie zaś wskazane placówki. Pozostaje zatem rozstrzygnąć w niniejszej sprawie, czy poszczególne placówki (szkoła, przedszkole, żłobek, poradnia psychologiczno-pedagogiczna) mogły być pracodawcą, mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że zdolność do bycia pracodawcą nie jest jedynie wyrazem woli stron stosunku pracy, lecz wynika z całokształtu okoliczności świadczących o wyodrębnieniu organizacyjno-finansowym jednostki zatrudniającej. Chodzi oczywiście o jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Wskazać więc należy na utrwaloną w orzecznictwie sądowym zasadę, że za pracodawcę może być uznana tylko taka jednostka, która z mocy przepisów normujących wewnętrzny status prawny ma kompetencję do samodzielnego zatrudniania pracowników (składania oświadczeń woli). Tak więc, za pracodawcę może być uznana jednostka, której przyznano uprawnienie do zatrudniania pracowników i rozwiązywania z nimi stosunków pracy (por. wyrok SN z dnia 14 czerwca 2016 r., II PK 144/15). Z akt sprawy wynika, że umowy o pracę zawarła Skarżąca (osoba zarządzająca) zatem samodzielności w zakresie składania oświadczeń woli (zawierania umów o pracę) nie miały prowadzone przez Skarżącą placówki. W związku z powyższym już z tej przyczyny nie mogły być one uznane za pracodawcę. Niezależnie od powyższego, gdyby nawet przyjąć, że prowadzone przez Skarżącą placówki posiadały samodzielność organizacyjną i majątkową, dzięki czemu mogłyby zatrudniać we własnym imieniu pracowników, to nie skorzystały one z tej możliwości. Dla uznania jednostki organizacyjnej za pracodawcę, obok uprawnienia do samodzielnego zatrudniania pracowników, jednostka taka musi posiadać odpowiednie wyodrębnienie organizacyjne. Przy czym nie chodzi wyłącznie o wyodrębnienie, jakiego na gruncie prawa cywilnego wymaga się np. dla przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części (art. 55¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej zwana "K.c.") albo dla takiej zorganizowanej części przedsiębiorstwa na mocy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.). Wyodrębnienie organizacyjne konieczne dla zaistnienia jednostki organizacyjnej jako samodzielnego pracodawcy dotyczyć musi organizacji i finansowania tej jednostki (tak K. Jaśkowski, t. 2.1 w Komentarz do art. 3 Kodeksu pracy, publ. Lex/el). Tak samo, jak uprawnienie do samodzielnego zatrudniania pracowników wynikać powinno z wewnętrznych przepisów regulujących powstanie i organizację podmiotu, w skład którego wchodzi jednostka będąca odrębnym pracodawcą, tak też wymagane wyodrębnienie organizacyjne wynikać musi z tych przepisów. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w przypadku placówek nie można mówić o wyodrębnieniu finansowym. Jak wynika z akt sprawy, to Skarżąca odprowadzała m.in. składki na ubezpieczenie społeczne wszystkich pracowników zatrudnionych w poszczególnych placówkach. Reasumując, podzielić należy stanowisko MRPiPS, że wskazane w decyzji placówki nie miały wystarczającej samodzielności w zakresie uprawnienia do zatrudniania pracowników i rozwiązywania z nimi stosunków pracy jak i samodzielności finansowej. Końcowo warto również dodać, że w rozdz. 1 § 1 pkt 2a regulaminu pracy Niepublicznego Przedszkola Integracyjnego "[...]", Niepublicznej Integracyjnej Szkoły Podstawowej "[...]", Niepublicznego Żłobka "[...]" oraz Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej "[...]" wskazano cyt. "Ilekroć w regulaminie mowa jest o pracodawcy – rozumie się przez to I. Sp. z o.o. z siedzibą w C.". Ponadto, jak wynika z akt sprawy początkowo Skarżąca stała na stanowisku, że nie jest obowiązana do dokonywania wpłat na PFRON, bowiem prowadzi placówki, o których mowa w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji i osiągnęła ustawowy wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynikający z tej regulacji. Nie kwestionowała natomiast tego, że jest pracodawcą dla wszystkich pracowników tych placówek (zob. pismo Skarżącej z 21 września 2015 r., k. 6 akt admin.). 4.4. Sąd podziela również stanowisko MRPiPS, co nie jest już kwestionowane na etapie skargi, że w sprawie nie miał zastosowania art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji (w brzmieniu obowiązującym w sprawie), dla publicznych i niepublicznych uczelni, wyższych szkół zawodowych, publicznych i niepublicznych szkół, zakładów kształcenia nauczycieli oraz placówek opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o którym mowa w ust. 1 i 2, wynosi 0,5% w roku 2000, 1% w latach 2001-2004 i 2% w roku 2005 oraz w latach następnych. Zauważyć w tym miejscu należy, że przepis art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, wprowadza wprawdzie preferencyjny wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, ale wyłącznie dla podmiotów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie tj. publicznych i niepublicznych uczelni, wyższych szkół zawodowych, publicznych i niepublicznych szkół, zakładów kształcenia nauczycieli, placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz placówek resocjalizacyjnych. Przy czym mając na uwadze, że sam przepis art. 21 ustawy o rehabilitacji dotyczy pracodawców przyjąć należy, że to pracodawca musi być jednym z podmiotów wymienionych w ust. 2b, ewentualnie musi on prowadzić podmioty wymienione w tym przepisie. W związku z powyższym, Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że pracodawca chcąc korzystać z przywileju zawartego w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, nie może prowadzić działalności w żadnym innym zakresie niż prowadzenie podmiotów określonych w tym przepisie (zob. m.in. wyrok NSA z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1024/19, wyroki WSA w Warszawie z 14 października 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 735/16, z 23 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 2082/18). Jak wynika z ustaleń w sprawie Skarżąca prowadziła m.in. żłobek i poradnię psychologiczno-pedagogiczną, które w badanym okresie nie były objęte dyspozycją przepisu art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. 4.5. Wobec powyższego, organ w sposób prawidłowy określił Skarżącej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON mając na uwadze nieosiągnięcie przez Skarżącą – będącą pracodawcą dla wszystkich pracowników zatrudnionych w prowadzonych przez nią placówkach – 6% wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych. W konwekcji podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne. 4.6. Reasumując Sąd stwierdził, że przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie podniesionych w skardze zarzutów oraz przesłanek wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów materialnoprawnych, ani też przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie wspomnianego aktu z obrotu prawnego. 4.7. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Sąd skargę oddalił.