III SA/Wa 2408/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2014 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec W.R., dalej jako Skarżący na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] i [...] z dnia 17 października 2008 r. obejmujących zaległości podatkowe z tytułu podatku od towarów i usług za miesiące od maja do września oraz za listopad 2004 r., a także na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. nr [...] z dnia 25 sierpnia 2010 r., nr [...] i nr [...] z dnia 13 grudnia 2011 r. obejmujących należności podatkowe z tytułu podatku dochodowego pobieranego od dochodów z pozarolniczej działalności gospodarczej za 2008 r. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny dokonał szeregu czynności egzekucyjnych, m.in. zawiadomieniem z dnia 23 lutego 2012 r. nr [...] Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną z rachunku bankowego Zobowiązanego prowadzonego przez D. S.A. Dłużnik zajętej wierzytelności otrzymał odpis przedmiotowego zawiadomienia o zajęciu w dniu 8 marca 2012 r. Natomiast Stronie odpis ww. zawiadomienia wraz z odpisami tytułów wykonawczych z dnia 13 grudnia 2011 r. doręczono 9 marca 2012 r. Pismem z dnia 20 marca 2012 r. Skarżący wniósł skargę na ww. czynność egzekucyjną dokonaną przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. oddalił skargę na czynność egzekucyjną uznając, iż została ona dokonana zgodnie z obowiązującą procedurą. Pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie. Skarżący ponowił argumentację zawartą w skardze na czynność egzekucyjną. Zarzucił naruszenie przepisów art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012r. poz. 1015 - tekst jednolity, dalej jako "u.p.e.a.") poprzez dokonanie czynności egzekucyjnej w sprzeczności z zasadą stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego oraz przepisów art. 26 § 1 ww. ustawy poprzez prowadzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, mimo braku doręczenia Zobowiązanemu decyzji Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] września 2008 r. ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od towarów i usług. Skarżący podkreślił, że organ egzekucyjny spośród przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych winien stosować ten, który "w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolność zobowiązanego". W ocenie Skarżącego organ egzekucyjny dokonał niewłaściwego wyboru środka egzekucyjnego bowiem jest on w znacznym stopniu uciążliwy dla Zobowiązanego. Ponadto podkreślił, iż główną wadą prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest brak doręczenia mu ww. decyzji z dnia [...] września 2008 r. Wskazał, że tytuł wykonawczy, stanowiący podstawę egzekucji administracyjnej, jest jedynie dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Dokument ten nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. Nr 267); dalej: "k.p.a." Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż skarga na czynności egzekucyjne w trybie art. 54 u.p.e.a. przysługuje jedynie na czynności typu wykonawczego, nie przysługuje natomiast na czynności procesowe, polegające na wydawaniu aktów administracyjnych, w ramach, których organ egzekucyjny rozstrzyga o prawach i obowiązkach uczestników postępowania. Organ nadzoru dokonuje, oceny czynności egzekucyjnej badając czy w ramach zastosowanego środka egzekucyjnego organ egzekucyjny wypełnił dyspozycje wynikające z przepisów regulujących procedurę zastosowania tego środka. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zwrócił uwagę, iż w ramach postępowania w tym trybie, ocenie podlegają jedynie czynności typu wykonawczego dokonane przez organ egzekucyjny w toku prowadzonego postępowania. Nie można, zatem podnosić zarzutów, które są podstawą wniesienia innego środka zaskarżenia. Podkreślił, iż skarga z art. 54 u.p.e.a. nie będzie przysługiwać w sytuacjach, gdy przewiduje się inne środki zaskarżenia (m.in. zarzuty, zażalenia na postanowienia) albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu. Powyższe zapobiega przypadkom powielania środków zaskarżenia i komplikacjom wynikającym z uruchamiania różnych trybów ochrony interesu jednostkowego w tej samej, co do przedmiotu, sprawie. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 7 u.p.e.a. został zastosowany jeden ze środków egzekucyjnych przewidzianych w art. 1a pkt 12 lit.a powołanej ustawy tj. egzekucja z rachunków bankowych. Czynność egzekucyjna polegająca na zajęciu, zawiadomieniem z dnia 2 lutego 2012 r. prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego została dokonana stosownie do obowiązującej procedury określonej w art. 80 § 1 u.p.e.a. Podstawę dokonania zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego stanowiły min. tytuły wykonawcze wystawione przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego W. Odpis przedmiotowego zawiadomienia został Stronie doręczony w dniu 9 marca 2012 r. Organ podniósł, iż na podstawie art. 80 § 3 u.p.e.a., zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zostało doręczone dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 8 marca 2012 r. Ww. zajęcie zostało podpisane przez pracownika organu egzekucyjnego i prawidłowo doręczone zarówno do dłużnika zajętej wierzytelności, jak i Zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie Organ nie dopatrzył się też uchybień formalnych w zaskarżonej czynności organu egzekucyjnego. Wskazał, iż zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego odpowiada wzorowi ustalonemu w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z późn. zm). Minister Finansów podkreślił, że organ egzekucyjny dokonując doboru środka egzekucyjnego kieruje się zasadą określoną w art. 7 1 i 2 u.p.e.a. co oznacza, że dokonuje wyboru jednego ze środków przewidzianych w art. 1a u.p.e.a., który będzie prowadził bezpośrednio do wykonania obowiązku przy tym będzie najmniej uciążliwy dla Strony. Nie zgodził się z twierdzeniem Skarżącego, iż zajęcie wierzytelności na rachunku bankowym, dokonane zawiadomieniem z dnia 23 lutego 2012 r. świadczy o naruszeniu tej zasady. W ocenie organu Strona nie uzasadniła powodu, dla którego uważa zastosowanie tego środka za nietrafne. Natomiast wskazane przez Stronę przesłanki odnoszące się do postępowania wierzycielskiego nie mogą stanowić okoliczności, które miałyby wpływ na wybór środka egzekucyjnego. Minister Finansów wyjaśnił, iż w ramach postępowania egzekucyjnego ocenie podlega jedynie czynność wykonawcza organu egzekucyjnego a zatem organ nadzoru orzeka jedynie w zakresie objętym tym postępowaniem. Organy administracji publicznej są, bowiem związane zakresem przedmiotowym danej sprawy i nie mogą orzekać w kwestiach wykraczających poza ten zakres. Zasada ta została określona w art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, który na organy administracji publicznej nakłada obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ nie posiada delegacji do rozstrzygania zarzutów nienależących do przedmiotu prowadzonego postępowania. W związku z powyższym stwierdził, iż podnoszone przez Stronę kwestie wymagalności zobowiązania, nieuprawnione wystawienie tytułu wykonawczego nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu. Ponadto podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem administracyjnym brak jest podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować, jako uniwersalny środek zaskarżenia przy pomocy, którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Organu niezależnie od powyższego zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości dokonanej czynności egzekucyjnej. Skarga na czynności egzekucyjne nie obejmuje swoim postępowaniem tych okoliczności, które mogą być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego w tym przypadku zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. Minister Finansów ponadto zauważył, iż organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu wskazał, że zakwestionowanie wymagalności obowiązku objętego tytułami wykonawczymi o numerach [...] i [...] lub zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego winno być rozstrzygane w trybie zarzutów. Dyrektor Izby Skarbowej w W. pismem z dnia 18 maja 2012 r., kierując się słusznym interesem Strony przekazał "skargę"' pełnomocnika Strony z dnia 19 marca 2012 r. do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W., celem rozpatrzenia we właściwym trybie uwzględniając datę wniesienia wniosku uznając, iż podnoszone w piśmie kwestie braku doręczenia upomnienia Zobowiązanemu oraz przedawnienia należności wskazanych w pozycji II w zawiadomieniu o zajęciu objętych tytułami wykonawczymi o numerach [...] i [...], wyczerpują podstawy do rozpatrzenia pisma, w trybie art. 33 pkt 1, 2 i 7 lub w trybie art. 59 § 1 pkt 2, 7 ww. ustawy. Organ wskazał ponadto, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W. ww. "skargę'" objął postępowaniem zarzutowym, co zdaniem Organu oznacza, że kwestie te będą przedmiotem rozpoznania. W skardze na powyższe na postanowienie Ministra Finansów Skarżący wniósł o jego uchylenie Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zaniechanie nakazania organowi egzekucyjnemu procedowania zgodnie z zasadą stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, - art. 26 § 6 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, iż postępowanie egzekucyjne jest prowadzone mimo, iż decyzja Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] września 2008 r. ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego VAT, nie została doręczona. W uzasadnieniu skargi zarzucił, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wzięto pod uwagę okoliczności, które powinny skutkować wstrzymaniem czynności egzekucyjnej. Zdaniem Skarżącego zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. należy stosować ten środek, który możliwie w najmniejszym stopniu będzie ingerował w prawa i wolności zobowiązanego. Skarżący przyznał, że ocena środka egzekucyjnego zastosowanego wobec Niego pod względem uciążliwości nie jest łatwa. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1262/10. W ocenie Skarżącego podstawową wadliwością prowadzonego w sprawie postępowania egzekucyjnego jest brak doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania w podatku VAT. Ponadto Skarżący odwołał się m.in. do treści wyroku NSA z dnia 30 października 1998 r. sygn. akt I SA/Wr 1294/96 i z dnia 24 marca 1997 r. sygn. akt I SA/Łd 266/96 z których wynika, iż tytuł wykonawczy nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a podstawą wystawienia tytułu wykonawczego może być jedynie decyzja organu podatkowego, która została doręczona Zobowiązanemu. Skarżący uważa, że w tej sytuacji kontynuowanie egzekucji jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: Skarga jest niezasadna Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem). Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie . W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddane zostało postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] czerwca 2012 r., oddalające skargę na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego. Podstawą zaskarżonego postanowienia stanowi art. 54 u.p.e.a. Wskazać należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa postępowanie i środki przymusowe stosowane w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Jednocześnie zawiera gwarancje i procedury, które stwarzają możliwość podjęcia prawnej weryfikacji czynności egzekucyjnych oraz przewiduje określone następstwa, gdy czynności te zostały podjęte z naruszeniem ustawy. Gwarancje te służą zobowiązanemu w zależności od rodzaju i momentu naruszenia jego interesu prawnego, przy czym ustawa nie przewiduje możliwości stosowania zamiennych środków ochrony przy naruszeniu tego samego dobra prawnego. Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora wszczyna postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez tenże organ egzekucyjny lub egzekutora konkretnej czynności egzekucyjnej (w niniejszej sprawie - zajęcia rachunku bankowego - art. 80 u.p.e.a.) zmierzającej do zastosowania lub zrealizowania określonego środka egzekucyjnego (w tym przypadku - egzekucji z rachunku bankowego - art. 1a pkt 12 lit. a) tiret 4 u.p.e.a.). Skarga, o której mowa w art. 54 u.p.e.a. służy zaskarżaniu czynności o charakterze wykonawczym (zob. Dariusz Jankowiak w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Komentarz 2005, wyd. Unimex, Wrocław 2005 r., s. 390; zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r., III SA/Wa 139/08, niepubl. oraz wyrok NSA z 22 września 2010 r. sygn. II FSK 568/09). W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności egzekucyjnych (por. wyroki WSA w Warszawie z 14 marca 2008 r., III SA/Wa 85/08, niepubl.; z 30 stycznia 2008 r., III SA/Wa 1262/07, niepubl.; z 28 stycznia 2008 r., III SA/Wa 1626/07, niepubl.). Nie jest zatem możliwe w trybie tego środka prawnego podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Skarga na czynności egzekucyjne nie będzie więc przysługiwać w sytuacjach, gdy ustawa przewiduje w związku z określonymi zdarzeniami w postępowaniu egzekucyjnym wniesienie np. zarzutów, zażalenia na postanowienia, żądania wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji, czy też wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego albo w sytuacjach, gdy przewiduje wniesienie pozwu do sądu. Za niedopuszczalną uznaje się sytuację, w której miałaby występować konkurencyjność środków służących ochronie praw zobowiązanego zawartych w u.p.e.a. mających prowadzić – w wyniku ich uwzględnienia - do jednakowych skutków procesowych. Wskazuje się, że nie ma podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2008 r., III SA/Wa 644/08, LEX nr 489600 oraz z dnia 11 kwietnia 2008 r., III SA/Wa 139/09, LEX nr 486252). Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przysługuje zobowiązanemu (art. 54 § 1 u.p.e.a.). Przy czym przez czynność egzekucyjną należy rozumieć wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.). W skardze na czynności egzekucyjne Skarżący zakwestionował prawidłowość doręczenia decyzji stanowiących podstawę prawną egzekwowanego obowiązku. W ocenie Skarżącego decyzje te nie zostały mu doręczone. Nadto Skarżący podniósł, iż zastosowany środek egzekucyjny jest zbyt uciążliwy. Mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi dotyczące charakteru skargi z art. 54 u.p.e.a., stwierdzić należy, że Skarżący nie może oczekiwać korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, jeśli przedmiotem skargi uczynił zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a, tj. nieistnienie obowiązku, brak jego czy też zastosowanie zbyt uziążliwego środka egzekucyjnego. Ustawa przewiduje bowiem inne środki prawne, w ramach których tego rodzaju zarzuty mogą być rozpatrzone, a w związku z tym rozpatrzenie ich na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. oznaczałoby wadliwość takiego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zatem postąpił Minister Finansów nie uwzględniając w ramach niniejszego postępowania zarzutów stanowiących przesłanki uruchomienia innych środków ochrony prawnej zobowiązanego, ograniczając się jedynie do zbadania czynności zajęcia rachunku bankowego. Słuszne jest również stanowisko organów, że czynności egzekucyjne związane z zastosowaniem powyższego środka egzekucyjnego dokonane zostały zgodnie z prawem. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny mając na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym zastosował prawidłowo przewidziany w u.p.e.a. – w art. 1 a pkt 12 lit. a tiret czwarte - środek egzekucyjny tj. egzekucję rachunku bankowego. Należycie zastosował również art. 80 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku, a jeżeli bank posiada oddziały - do właściwego oddziału, zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz bezzwłocznie przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności albo zawiadomił organ egzekucyjny, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty. Z akt sprawy wynika, że stosowne zawiadomienia o zajęciu z dnia 23 lutego 2012 r. zostały przesłane D. S.A. a Skarżący został o tej czynności powiadomiony w dniu następnym. Zauważyć także należy, że wystawione zawiadomienie o zajęciu świadczenia z ubezpieczenia społecznego odpowiadało wzorowi zamieszczonemu w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. Zastosowany środek egzekucyjny znajduje się w katalogu środków wymienionych w art. 1a pkt 12 u.p.e.a., czym wypełniono przesłanki zawarte w art. 67 § 1 u.p.e.a. Czynność egzekucyjna zajęcia rachunku bankowego została dokonana w oparciu o doręczone tytuły wykonawcze, a więc w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego. Zawiadomienie zawierało również wszystkie niezbędne elementy o których mowa w art. 67 § 2 u.p.e.a. W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż w świetle powyższego słusznie Minister Finansów w niniejszej sprawie uznał, iż czynności egzekucyjne zostały przeprowadzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.