III SA/Wa 2763/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Matylda Arnold-Rogiewicz (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Honorata Łopianowska, sędzia WSA Waldemar Śledzik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę W dniu [...] kwietnia 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej też "SKO" albo "Organ odwoławczy") wpłynęło pismo R. D. (dalej też "Skarżący" albo "Strona") z dnia [...] marca 2017 r., z którego wynikało, iż Strona wnosi o zawieszenie postępowania odwoławczego, zawisłego przed SKO, w sprawie odwołania od decyzji Wójta Gminy K. ("Organ pierwszej instancji") z dnia [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800, dalej "O.p."). Postanowieniem z dnia [..] maja 2017 r. SKO odmówiło zawieszenia postępowania dotyczącego odwołania od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za 2017 r. W uzasadnieniu SKO wskazało, iż złożone przez Skarżącego pismem z dnia [...] marca 2017 r. "żądanie" uzupełnienia co do rozstrzygnięcia w zakresie opodatkowania budynku gospodarczego w gospodarstwie rolnym treści decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego z wnioskiem alternatywnym o przyjęcie odwołania od decyzji mogło być załatwione tylko w trybie art. 226 § 1 lub art. 227 § 1 O.p. Podniesiono, że Organ pierwszej instancji, na podstawie art. 227 § 1 i § 2 O.p., przekazał wniesione przez Stronę odwołanie do SKO wraz z pismem z dnia [...] marca 2017 r., w którym ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez podatnika. Stwierdzono również na podstawie akt sprawy, że Skarżący nie składał do SKO ponagleń na niezałatwienie sprawy w terminach wskazanych w art. 139 § 1 O.p. oraz art. 140 § 1 O.p. Skarżący po otrzymaniu powyższego postanowienia złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym zawarł trzy żądania: przyjęcia jego ponaglenia w sprawie uzupełnienia przez Organ pierwszej instancji skarżonej przez Stronę decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2017 r., umorzenia podatkowego postępowania wymiarowego od budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 106/6 i 106/10 oraz wynikające ze skutków procesowych uzasadnione uchylenie skarżonego postanowienia. SKO postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...]maja 2017 r. W ocenie Organu odwoławczego nie było podstaw, aby uwzględnić żądanie Strony co do zawieszenia postępowania w sprawie podatku za rok 2017 r. Podniesiono, że przedmiotem dotychczasowego postępowania była jedynie kwestia oceny zasadności wniosku strony odnośnie kwestii zawieszenia postępowania w sprawie głównej, dotyczącej łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2017. Organ odwoławczy wskazał, że dwa pierwsze żądania Strony, tj. przyjęcie ponaglenia oraz umorzenie postępowania podatkowego dotyczą innego rodzaju zagadnień i mogą być rozstrzygane w innych, odrębnych trybach postępowania, a nie na etapie postępowania odnoszącego się do ewentualnego zawieszenia postępowania podatkowego. SKO oceniło, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne. Przypominało, że złożone przez Stronę żądanie co do uzupełnienia przez Organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. możliwe było do załatwienia w trybie art. 226 lub 227 O.p. Dalej wskazano, że zdaniem Skarżącego, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez Starostwo Powiatowe są nieaktualne. Przytoczono, że Organ pierwszej instancji ustalił należność podatkową w oparciu o aktualne dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków - prowadzonej przez właściwe miejscowo i rzeczowo Starostwo Powiatowe. Wskazano, że w przypadku zmian w ewidencji gruntów możliwym wtedy będzie następcze wzruszenie ostatecznej decyzji wymiarowej. Kończąc podkreślono, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne. Nie godząc się z powyższym postanowieniem Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi Strona wskazała, że wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego, gdyż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, będące podstawą decyzji wydanej przez Organ pierwszej instancji są nieaktualne i nie odpowiadają rzeczywistemu stanu. Skarżący wskazał, że zainicjował postępowanie w celu uaktualnienia danych zawartych w przedmiotowej ewidencji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. Skarżący podtrzymał wyżej przytoczone stanowisko, formułując zarzuty naruszenia art. 180 § 1 O.p. w zw. z art. 187 § 1 O.p. poprzez "dobieranie" przez organ podatkowy dowodów pod z góry założone rozstrzygniecie, art. 188 O.p. wobec art. 194 § 3 O.p. poprzez zablokowanie inicjatywy Skarżącego w zakresie zgłoszenia kontrdowodu do ewidencji gruntów i budynków oraz art. 121 § 1 i § 2 O.p. w zw. z art. 122, art. 124 i art. 191 O.p. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, z tendencją do rozstrzygnięcia na niekorzyść Skarżącego. Jednocześnie Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: – kserokopii pisma nr [...] z dnia [...] października 2017 r.; – odpisu pisma z dnia [...] listopada 2017 r. do Starostwa Powiatowego w P. o wskazówki w zakresie zmiany przeznaczenia budynku dla potrzeb uaktualnienia ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, Skarżący w piśmie strony z dnia [...] stycznia 2018 r. wniósł o dopuszczenie dowodów z: – kopii pisma z [...] października 2017 r., znak [...] Starostwa Powiatowego w P.; – decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego; – pisma Skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. do Starostwa Powiatowego w P. – Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami. Dodatkowo, w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z kopii postanowienia Starosty P. z dnia [...] stycznia 2018 r. o zwieszeniu postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."). Należy również wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do obowiązującego, od dnia [...] sierpnia 2015 r., nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół tego, czy zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania odwoławczego. Regulacja zawarta w art. 201 § 1 O.p. obliguje organ podatkowy do zawieszenia postępowania: 1) w razie śmierci strony, jeżeli postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe; 2) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; 4) w razie utraty przez stronę lub jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych; 5) w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję uchylającą w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ lub stwierdzającą nieważność decyzji; 6) w razie wystąpienia o opinię Rady do Spraw Przeciwdziałania Unikaniu Opodatkowania. Przywołany przepis określa enumeratywnie wszystkie obligatoryjne przyczyny zawieszenia postępowania, wobec czego w razie nie zaistnienia określonych w nim okoliczności organ podatkowy nie jest uprawniony do zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą rozstrzygnięcie sprawy, dlatego też winno mieć zastosowanie tylko w ściśle określonych w ustawie przypadkach, a przesłanki zawieszenia nie mogą być wykładane rozszerzająco (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1267/17, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W niniejszej sprawie legalność zaskarżonego postanowienia należy badać ze względu na przesłankę z art. 201 § 1 pkt 2 O.p., która obejmuje te sytuacje, w których rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Posługując się argumentacją przedstawioną w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 930/17 oraz wyroku w WSA w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Po 1759/16 wyjaśnić należy, że zagadnienie wstępne jest to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. Zagadnienie wstępne wiąże się z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy podatkowej uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2315/13). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013). Jeżeli "zagadnienie" wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, to nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Wprawdzie mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania podatkowego. Ponadto należy podnieść, że skoro zagadnienie wstępne wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, to zależności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Jak wskazano w skardze: "Istotnym motywem wniosku Strony o zawieszenie postępowania odwoławczego było zapewnienie materii dowodowej w sprawie kontr dowodu, w trybie art. 194 § 1 i § 3 Ordynacji podatkowej, w odniesieniu do danych z urzędowej Ewidencji Gruntów i Budynków w zasobach Starostwa Powiatowego w P.. Dopuszczalność wymienionego dowodu znajduje podstawę w art. 180 § 1 i art. 188 Ordynacji podatkowej, zaś konieczność jego przeprowadzenia jest konsekwencją nieadekwatności danych ze wspomnianej urzędowej Ewidencji Gruntów i Budynków ze stanem jaki występuje w rzeczywistości. Różnice dotyczą powierzchni użytków rolnych nieruchomości będącej przedmiotem podatkowego postępowania wymiarowego na rok 2017, ale przede wszystkim sklasyfikowania budynku gospodarczego o funkcjach składowych inaczej niż jest aktualnie, realnie wykorzystywany. Do skarżonego wymiaru Organ podatkowy I instancji przyjął automatycznie dane sprzed wielu lat, które dotyczyły poprzednich właścicieli nieruchomości i ówczesnej biznesowej funkcji obiektu, w związku z charakterem nieruchomości wynikającym z prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. W toku postępowania w skarżonej sprawie Strona wystąpiła do właściwego merytorycznie organu powiatowego z wnioskiem o zaktualizowanie danych mających znaczący wpływ na wynik postępowania podatkowego. Sprawa w przytoczonym zakresie jest w toku." W ocenie Sądu pogląd Skarżącego nie jest zasadny. Wskazać należy na utrwalona linię orzeczniczą, w ramach której przyjmuje się, że dane z ewidencji są wiążące dla organu podatkowego, a wszelkie ich zmiany wywołują skutki na przyszłość (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2009 r., sygn. akt II OSK 102/09, z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II FSK 950/12, z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2314/14, WSA w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1260/14). Stanowisko takie zasługuje na pełną aprobatę w zakresie zmian aktualizacyjnych, wynikających z następujących w czasie zmian w stanie określonych parametrów gruntu, jak i w zakresie wznoszenia czy też likwidowania nieruchomości budynkowych. Regulacja taka chroni podatników przed negatywnymi konsekwencjami fiskalnymi, które miałyby miejsce wówczas, gdyby po zmianie wpisu w ewidencji można było podwyższyć wymiar podatku za okres miniony. Z kolei w razie podwyższenia wysokości podatku (niewynikającego z podniesienia stawek podatkowych uchwalonych przez gminę) podatnik uzyskuje informację, że zmiana ta jest zapewne skutkiem zmian w ewidencji gruntów i budynków. Ma wtedy możliwość niezwłocznego wnioskowania do organu ewidencyjnego (a nie podatkowego) o zweryfikowanie tych wpisów. Reasumując, wskazać należy, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter rejestrowy, czyli odzwierciedla stan aktualny na podstawie konkretnie w przepisach wymienionych dokumentów. Nie jest możliwe dokonanie zmiany w ewidencji z mocą wsteczną. Jeżeli zmiany w ewidencji następują, to mają one skutek ex nunc, tj. na przyszłość, a nie skutek ex tunc, tj. z mocą wsteczną. Uregulowanie powyższe zapewnia z jednej strony aktualność danych ewidencji, które powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty, z drugiej zaś strony, ustanawiając obowiązek właściciela zawiadamiania o wszelkich zmianach w krótkim terminie, eliminuje możliwość dokonywania tych zmian z datą wsteczną tj. obejmującą okres wcześniejszy, przed datą złożenia wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt 1 OSK 144/10). Dodatkowo wskazać także warto, że NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 826/15 jednoznacznie stwierdził, że postępowanie modernizacyjne ewidencji gruntów i budynków nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Postępowanie w przedmiocie sklasyfikowania działek czy budynków skarżącego w ewidencji gruntów i budynków nie może być także uznane za zagadnienie wstępne w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1621/10). Wobec powyższego podniesione przez Skarżącego zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne. Wobec wskazanego przedmiotu sprawy oraz braku podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji dotyczącej łącznego zobowiązania pieniężnego za 2017 r., złożone przez Skarżącego wnioski dowodowe nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcie sprawy, stąd też zostały przez Sąd oddalone postanowieniem z dnia 26 czerwca 2018 r. Jak więc wykazano powyżej odmowa zawieszenia postępowania odwoławczego nie narusza art. 201 § 1 pkt 2 O.p., a zatem na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę, której zarzuty okazały się bezpodstawne, oddalono.