III SA/Wa 3142/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Iwona Mazek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia 16 kwietnia 2009 r. nr LII/1600/2009 w przedmiocie zasady ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej oddala skargę W dniu 16 kwietnia 2009 r. Rada W. przyjęła uchwałę nr LII/1600/2009, w sprawie zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 70, poz. 1836). Ustalone nowe dzienne stawki opłaty targowej zamieszczone zostały w załączniku nr 1 do ww. uchwały. Stawki te były wyższe od dotychczasowo obowiązujących. Przedmiotowa uchwała również zmieniła zasady naliczania i ustalania opłaty targowej oraz rozszerzyła krąg podmiotów obwiązanych do jej uiszczania. Przepisy uchwały zaczęły obowiązywać od 1 czerwca 2009 r. W dniu 12 czerwca 2009 r. K. (dalej: "Skarżąca") wezwała Radę W. do usunięcia naruszenia interesu prawnego - stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarżąca w wezwaniu podniosła, że wejście w życie przepisów podnoszących dzienne stawki opłaty targowej na terenie W. w ciągu roku podatkowego jest niezgodne z art. 2 Konstytucji RP oraz z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Wskazała również, że opłata targowa jest podatkiem, a jej podwyższenie w czasie trwania roku podatkowego, powoduje brak dostatecznego okresu vacatio legis oraz narusza obowiązujące na gruncie prawa podatkowego zasady, zasadę zakazu podwyższania w czasie trwania danego roku podatkowego stawek podatku, naliczana i ustalania nowych podatków oraz rozszerzania kręgu podmiotów obwiązanych do ich uiszczania. Organ administracji publicznej w odpowiedzi na wezwanie argumentował, że kwestionowana przez Skarżącą uchwała nie naruszyła zasady niedziałania prawa wstecz, zasady przyzwoitej legislacji, zasady wprowadzania zmian podatkowych jedynie w stosunku do zobowiązań jakie powstaną w przyszłości przy zastosowaniu odpowiedniego okresu vacatio legis oraz należytego formułowania przepisów przejściowych. Podkreślił, że uchwała nie narusza zakazu dokonywania zmian w przepisach podatkowych w ciągu roku podatkowego, gdyż nie odnosi się ona do obciążeń podatkowych, które są wyliczane w skali roku (np. podatek dochodowy od osób fizycznych, czy podatek od nieruchomości). Opłata targowa jest podatkiem należnym za dzień, w którym kupiec prowadzi sprzedaż na targowisku, a więc zmiana takiego podatku w ciągu roku nie wpływa na wysokość zobowiązań podatkowych już powstałych (przed wejściem w życie przepisów uchwały) w trakcie bieżącego roku. Skarżąca, wobec powyższego złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie uchwały w całości. W skardze podniosła zarzuty już zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia. Podniósł zarzut braku legitymacji czynnej po stronie skarżące, do występowania w sprawie, o czym przesądza, treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r, sygn. akt III SA/Wa 1659/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Wskazując na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Sąd wywiódł, iż skarżącym może być każdy, a więc każda osoba fizyczna czy prawna, reprezentująca siebie lub grupę mieszkańców, która ma interes prawny lub której uprawnienie zostało naruszone. Pokreślił, że za podstawę ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego uznaje się sytuację, w której istnieje możliwość wykazania zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu o charakterze osobistym, dotyczącego danej osoby w sposób bezpośredni, wynikającego ze ściśle określonej normy prawa materialnego, która została naruszona. Interes prawny zadaniem Sądu, to prawo wynikające z konkretnej normy prawnej, określającej ów interes faktyczny i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego. Sąd I instancji wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym interes prawny musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, w postępowaniu sądowo - administracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego, powołując się przy tym na orzeczenia sądowe w tej materii. Podstawą do podjęcia uchwały przez Radę W. stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych ( Dz. U. z 2006 Nr 121poz.844), w tym przepis art. 15 stanowiący, że opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach. Zdaniem Sądu, K. nie wykazała, aby była jednostką dokonującą sprzedaży na warszawskich targowiskach. Sąd stwierdził, że Skarżąca działa na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. z 2009 Nr 84 poz.710), która w art. 1 wskazuje, że przedsiębiorcy mogą zrzeszać się w izby gospodarcze, działające na podstawie niniejszej ustawy i statutów. W art. 2 ustawa ta stanowi natomiast, że izba gospodarcza jest organizacją samorządu gospodarczego, reprezentującą interesy gospodarcze zrzeszonych w niej przedsiębiorców, w szczególności wobec organów władzy publicznej. Będąc zrzeszeniem zawodowym, izba gospodarcza, na podstawie art. 5 ust.1 pkt.4 ustawy, może reprezentować swych członków, również w postępowaniach sądowych, o ile przewiduje to jej statut, a więc mogłaby teoretycznie, reprezentować i kupców, sprzedających na targowiskach, o ile taką grupę zawodową zrzesza. Zdaniem Sądu nie posiada takich uprawnień Skarżąca, która jest zrzeszeniem krajowych izb gospodarczych (art. 11 ustawy o izbach gospodarczych), bowiem ustawa takich kompetencji dla zrzeszenia izb gospodarczych nie przewiduje. Złożona przez skarżącą lista członków K., objętych uchwałą, nie stanowiła zdaniem Sądu legitymacji dla K. do złożenia skargi na podstawie art.101 ust.1, ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym Skarżąca nie będąc ustawowo i bezwarunkowo upoważniona do występowania w postępowaniach sądowo – administracyjnych w interesie zrzeszonych, nie wykazała, że posiada interes prawny lub uprawnienie do wniesienia skargi. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Wyrokiem z 20 września 2011 r. sygn. akt II FSK 566/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji formułując pogląd o możliwym uprawnieniu izby gospodarczej do reprezentowania jej członków i w konsekwencji również zaskarżenia uchwały winien był ustalić, czy skarżąca izba gospodarcza posiada prawo do reprezentowania zrzeszanych przez nią osób oraz, czy osoby te legitymują się interesem w zaskarżeniu uchwały. Uznając, że legitymacja procesowa może wynikać ze statutu izby gospodarczej, Sąd winien był wezwać stronę skarżącą do przedłożenia statutu, a w dalszej kolejności - jeżeli statut przewidywałby prawo do reprezentacji zrzeszonych w izbie przedsiębiorców - wezwać skarżącą do wskazania interesu prawnego istniejącego po stronie podmiotów reprezentowanych przez izbę. Sąd kasacyjny podkreślił, że dopiero po zapoznaniu się z treścią statutu i ustaleniu rodzaju interesu prawnego możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał takiego wezwania przesądzając o braku uprawnienia do wniesienia skargi. Konkluzja taka, okazała się w rezultacie przedwczesna. Zarazem jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż dociekanie istnienia interesu prawnego jest domeną Sądu meriti, stąd też ograniczył się do stwierdzenia zaniechania w tej kwestii ze strony Sądu I instancji i odstąpił od przeprowadzenia stosownych dochodzeń w postępowaniu odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji powinien podjąć czynności zmierzające do ustalenia istnienia uprawnienia do wniesienia skargi przez izbę gospodarczą oraz interesu prawnego po stronie konkretnych osób zrzeszonych w tej izbie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy odnieść się do złożonego na rozprawie wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na zagadnienie wstępne, którym jest badanie legitymacji procesowej w sprawie z wniosku Skarżącej do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z art. 32 Konstytucji RP art. 21 ust. 1 pkt 67 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.. Wniosek ten należało oddalić z uwagi na okoliczność, iż kwestia ta została już oceniona w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 268; T. Ereciński (w:) T. Ereciński (red.), J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza..., t. 1, s. 828; por. również wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05, LEX nr 190953). W tym miejscu należy wskazać, iż w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II FSK 566/10 stwierdzono, iż " ...w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może być - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżona do sądu administracyjnego przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Co do zasady prawo do wnoszenia wspomnianych skarg przysługuje mieszkańcom. Można ją wnieść w imieniu własnym bądź grupy mieszkańców za ich pisemną zgodą (na podstawie art. 101 ust. 2a). Z powyższego wynika zatem, ż skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Podmiot nie posiadający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Ustalenie, czy podmiot występujący ze skargą na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest uprawniony do wniesienia skargi wymaga zatem ustalenia, czy legitymuje się on konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym ze sprecyzowanej normy prawa materialnego. Istnienie owego interesu po stronie skarżącego bądź reprezentowanej przez niego grupy mieszkańców musi być przez skarżącego wykazane (zob. wyr. Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2008 r. SK 76/06 OTK-A 2008, nr 7 poz. 121)". W dalszej części wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, " ... iż z art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy o izbach gospodarczych nie wynika bezwarunkowe uprawnienie do uczestniczenia w postępowaniu sądowym w związku z działalnością gospodarczą swych członków. Przepis ten przyznaje izbie jedynie prawo do określenia takiego zadania w statucie, a dopiero w razie zawarcia takiej regulacji, prawo do występowania w postępowaniu sądowym. Wskazuje na to brzmienie i systematyka art. 5 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy. W ust. 1 stwierdzono, że izba gospodarcza jest uprawniona do samodzielnego określenie zakresu swych zadań w statucie. W ust. 2 zawarto natomiast przykładowe i ogólne wyliczenie takich zadań. Każde z nich jednak by mogło być uznane za obowiązujące musi być skonkretyzowane w statucie. Art. 5 ust. 2 ustawy nie przyznaje natomiast ex lege wymienionych w nim kompetencji w sposób bezwarunkowy. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę, podejmie czynności zmierzające do ustalenia istnienia uprawnienia do wniesienia skargi przez izbę gospodarczą oraz interesu prawnego po stronie konkretnych osób zrzeszonych w tej izbie poprzez ustalenie, czy skarżąca izba gospodarcza posiada prawo do reprezentowania zrzeszanych przez nią osób oraz, czy osoby te legitymują się interesem w zaskarżeniu uchwały. Uznając, że legitymacja procesowa może wynikać ze statutu izby gospodarczej, sąd winien będzie wezwać stronę skarżącą do przedłożenia statutu, a w dalszej kolejności - jeżeli statut przewidywałby prawo do reprezentacji zrzeszonych w izbie przedsiębiorców - wezwać Skarżącą do wskazania interesu prawnego istniejącego po stronie podmiotów reprezentowanych przez izbę. Dopiero po zapoznaniu się z treścią statutu i ustaleniu rodzaju interesu prawnego możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Wykonując powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wezwał Skarżącą do przedłożenia statutu, co ta uczyniła. Analiza przedmiotowego statutu w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, iż jego zapisy nie wymieniają wśród zadań Skarżącej uczestnictwa w postępowaniu sądowym w związku z działalnością gospodarczą jej członków. Tym samym wobec okoliczności, iż statut nie przewiduje prawa do reprezentacji zrzeszonych w izbie przedsiębiorców przed sądami, zbędne jest wzywanie Skarżącej do wskazania interesu prawnego istniejącego po stronie podmiotów reprezentowanych przez izbę. W świetle powyższego Sąd stwierdza, iż Skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd wyjaśnia również, że oddalenie skargi z uwagi na brak uprawnień Skarżącej do wniesienia skargi skutkowało pominięciem przez Sąd, rozpoznający sprawę, analizy zaskarżonej uchwały Rady W. pod względem jej legalności. Skargę oddalono na podstawie art.151 p.p.s.a.