IV SA/Wa 1024/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S.W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014r. (nr [...]), dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego o pomieszczenie gospodarcze o powierzchni 20 m2 oraz zwiększenie powierzchni utwardzonej na nieruchomości nr [...] położonej w J. (Gmina K.). Stan faktyczny sprawy jest następujący: W dniu [...] kwietnia 2012r. H.N. zwróciła się do Burmistrza K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego o pomieszczenie gospodarcze o powierzchni 20 m2 oraz zwiększenie powierzchni utwardzonej na nieruchomości nr [...] położonej w J. (Gmina K.). Wnioskodawczyni podała, że do istniejącego budynku, zamierza dobudować jedno pomieszczenie, którego wysokość nie będzie przekraczała 6 metrów (budynek parterowy), a szerokość elewacji frontowej 10 metrów. Burmistrz K. decyzją z dnia [...] listopada 2012r. (nr [...]), działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647, zwanej dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) k.p.a. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej dla potrzeb rozpatrywanej sprawy wynika, że na nieruchomości nr [...], graniczącej z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się szklarnia o powierzchni ok. 1200 m2 i kotłownia ogrzewająca szklarnię. Organ ustalił też, że budynek przeznaczony w planowanej inwestycji do rozbudowy w rzeczywistości jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe i tym celom będzie prawdopodobnie służył po rozbudowie. W tej sytuacji, planowana inwestycja – obiekt mieszkalny – nie jest zgodna ze sposobem zagospodarowania analizowanego obszaru i nie stanowi kontynuacji funkcji na zasadach tzw. dobrego sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H.N. oraz Z.N., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję z dnia [...] listopada 2012r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Burmistrz K. nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego co do istnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z mapy wynika, zdaniem organu, że zarówno budynek na działce wnioskodawcy, jak i budynek na sąsiedniej działce nr [...] są budynkami gospodarczymi. Natomiast w analizie funkcji i zagospodarowania terenu organ ustalił, że budynek wnioskodawcy jest faktycznie wykorzystywany na cele mieszkaniowe. Te rozbieżności pomiędzy mapą a analizą w istocie nie pozwalają na rzetelne przeprowadzenie tej analizy. Według organu II instancji nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy bez dokładnego wyjaśnienia okoliczności dotyczących faktycznego użytkowania działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i działek sąsiednich. Nie można bowiem wypowiedzieć się w kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, jeżeli nie jest jasne, jakie funkcje spełniają sąsiadujące ze sobą działki. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien ustalić, jaki jest w rzeczywistości sposób użytkowania budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, a także czy ewentualna zmiana sposobu użytkowania nastąpiła zgodnie z prawem. Nie jest bowiem dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy obiektu posadowionego lub wykorzystywanego w warunkach samowoli budowlanej, chyba że jest prowadzone postępowanie legalizacyjne. W skardze na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, S.W. domagał się uchylenia decyzji organu II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że nie uwzględniła faktu, że zabudowana działka, objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jest wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem. Posadowiony na tej działce budynek gospodarczy jest bowiem użytkowany na cele mieszkaniowe. W przypadku tego rodzaju samowoli budowlanej nie jest, zdaniem skarżącego, dopuszczalne wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania czy wady rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny. Granice dopuszczalności orzekania kasacyjnego przez organ odwoławczy określa art. 136 k.p.a., pozwalając organowi odwoławczemu na usunięcie na żądanie strony lub z urzędu, we własnym zakresie, w ramach postępowania odwoławczego, wad postępowania dowodowego i na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ korzysta z kompetencji kasacyjnych, określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest obowiązany do wskazania w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności wymagających wyjaśnienia, a także powinien uzasadnić, dlaczego nie może przeprowadzić dodatkowego postępowania we własnym zakresie. Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej wydanej w postępowaniu odwoławczym, jest obowiązany do dokonania oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i nie naruszył w związku z tym art. 8 i art. 12 k.p.a. Zasada szybkości postępowania administracyjnego nie jest oczywiście wartością nadrzędną. Szybkość postępowania nie powinna kolidować z ciążącym na organie obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a w szczególności z obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (por. np. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 942/11, publ. LEX nr 1218905). Innymi słowy dyrektywa wnikliwego i szybkiego działania organu administracji, o której mowa w przepisie art. 12 k.p.a., nie uzasadnia zbytniego pośpiechu grożącego naruszeniem gwarancji procesowych strony postępowania. Kierując się tymi uwarunkowaniami w doktrynie i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Naruszenia te nie mogą być natomiast usunięte w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie może bowiem przeprowadzić, w pewnych okolicznościach, postępowania dowodowego we własnym zakresie. Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w sposób dostateczny wyjaśniło powody rozstrzygnięcia. Należy przypomnieć, że dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy i wydania zaskarżonej decyzji istotne znaczenie miały przepisy art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p., polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast przesłanki wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powołany przepis stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków : 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Trzeba przypomnieć, że organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej we wniosku inwestycji, ponieważ uznał że nie spełnia ona warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Organ I instancji sformułował to stanowisko wykorzystując niekompletną i niejasną analizę architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Z treści tej analizy wynika, że obszar analizowany ma charakter rolniczy. Na nieruchomości nr [...] znajdują się szklarnia i kotłownia, natomiast na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posadowiony jest "obiekt gospodarczy wykorzystywany faktycznie jako obiekt mieszkalny, gdyż w analizowanym obszarze obiekty o takiej funkcji nie występują." Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji zakwestionował stanowisko tego organu co do tego, że planowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium takie rozstrzygniecie jest przedwczesne, ponieważ zostało oparte na stanie faktycznym niedostatecznie ustalonym. Sąd oceniając ustalenia faktyczne organu, poczynione na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego podziela stanowisko Kolegium, że nie wszystkie okoliczności niniejszej sprawy zostały w należyty sposób wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Mianowicie, nie wyjaśniono podniesionej przez inwestora w odwołaniu od decyzji organu I instancji okoliczności, że na działce sąsiedniej, będącej własnością skarżącego, oprócz szklarni znajduje się budynek mieszkalny, w którym mieszka rodzina S.W. Nie wyjaśniono też przekonywująco sposobu faktycznego użytkowania budynku znajdującego się na nieruchomości wnioskodawcy (działka nr [...]). Organ I instancji dysponując niedokładną mapą oraz oświadczeniem S.W., stwierdził, że budynek objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pełni funkcję mieszkalną. Trzeba również zauważyć, że z mapy nie wynika, w jaki sposób jest zagospodarowana nieruchomość nr [...] i tej okoliczności również nie wyjaśniono w postępowaniu przed I instancją. Pominięcie w analizie części działek znajdujących się w obszarze analizowanym stanowi niewątpliwie o wadliwości tej analizy. Dysponując wadliwą analizą organ nie ma możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji i w konsekwencji ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem Kolegium przyjęło, że istniejące rozbieżności pomiędzy stanem ujawnionym na mapie będącej podstawą analizy, a niejasnymi zresztą pozostałymi ustaleniami co do stanu faktycznego, w istocie nie pozwalają na rzetelne przeprowadzenie tej analizy. Rzeczywista funkcja budynków znajdujących się na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i do sformułowania konkluzji dotyczącej zachowania zasad dobrego sąsiedztwa. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, uzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Według art. 7 k.p.a. na organach administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy te zobowiązane są również, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Rację ma organ odwoławczy, że dla niniejszego postępowania istotne jest czy nastąpiła ewentualna zmiana sposobu użytkowania budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Sąd podkreśla, że przy ocenie istnienia zasady dobrego sąsiedztwa należy uwzględnić możliwość wprowadzenia funkcji uzupełniających dla funkcji podstawowej. Brak jest bowiem podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jako możliwość powstawania obiektów tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy (zob. wyroki WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., II SA/Łd 1371/10, LEX nr 994162; WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., VIII SA/Wa 634/13; WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SA/Gd 247/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) W zakresie bowiem kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Reasumując, Sąd stwierdza, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie narusza prawa, ponieważ postępowanie przeprowadzone w pierwszej instancji zawiera wadę, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Musi być bowiem przeprowadzone prawidłowe postępowanie wyjaśniające (analiza urbanistyczna i ocena wniosków z tej analizy wynikających). Może to nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1564/10 oraz z dnia 9 czerwca 2014r., sygn. akt II OSK 55/13, dostępne na stronie www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). W orzecznictwie podnosi się, że w tego rodzaju sprawach, w których rozstrzygnięcie wymaga oparcia w stanie faktycznym ustalonym w szczególny sposób – w drodze analizy architektoniczno – urbanistycznej, ustalenie tego stanu faktycznego (dokonanie wymaganej analizy) należy wyłącznie do organu I instancji. Zdaniem Sądu, Kolegium wyczerpująco wskazało organowi pierwszej instancji kwestie wymagające wyjaśnienia. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez ustalenia rzeczywistej funkcji (przeznaczenia) działek sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym, nie mogło być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Dodać należy, że skoro w tym zakresie postępowanie dowodowe w sprawie nie zostało przeprowadzone, to zasadnie organ odwoławczy uznał, że nie można wydać innej decyzji, niż decyzja kasacyjna o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższego wynika, że skarga nie jest uzasadniona. Została ona skierowana pod adresem orzeczenia kasacyjnego, które miało na celu doprowadzenie do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, których nie mógł wyjaśnić organ II instancji, a które zostały podniesione przez skarżącego. Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.