IV SA/Wa 1043/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia WSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi miasta W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 (dwieście) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Prezydent W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z sieciami infrastruktury technicznej, dojazdami i elementami zagospodarowania terenu na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. S. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i ustaliło warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zaznaczając, że działka ew. nr [...] oraz część działki ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. stanowi teren dojazdu do działki ew. nr [...] od strony ul. C. Miasto W., reprezentowane przez Prezydenta W., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w postępowaniu pominięto W. jako właściciela działki ew. nr [...]. Podkreślono, że zaskarżoną decyzję powinien także otrzymać Prezydent W. w imieniu Skarbu Państwa jako właściciela działek ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał, że skarga została wniesiona przez W. reprezentowane przez Prezydenta W., co wynika z żądania skargi, w którym wskazano, że jest to skarga Prezydenta W. działającego w imieniu W. Zdaniem Sądu stwierdzenie w uzasadnieniu skargi, że zaskarżoną decyzję powinien otrzymać również Prezydent W. w imieniu Skarbu Państwa jako właściciela działek ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz działki ew. nr [...] z obrębu [...] nie wystarcza do uznania, iż skarga została również wniesiona przez Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta W. Przedmiotem rozpoznania jest więc tylko skarga W. reprezentowanego przez Prezydenta W. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z akt sprawy wynika, że skarżące W. jest właścicielem działki ew. nr [...] z obrębu [...] w W., stanowiącej drogę dojazdową do działki ew. nr [...], lecz ta okoliczność zdaniem Sądu nie przemawia za posiadaniem przez W. interesu prawnego we wniesieniu skargi. Bardzo mocno ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego - przez ustawę albo w drodze porozumienia - roli organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) wyłącza możliwość wniesienia przez tę jednostkę środka odwoławczego od rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym, a także wniesienia skargi do sądu administracyjnego od rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej drugiej instancji, nawet jeżeli jednostka samorządu terytorialnego ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy (np. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 115; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r., II OSK 780/05 oraz z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., II FSK 2515/10, z dnia 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09, z dnia 6 stycznia 2010 r., II GSK 263/09, z dnia 28 grudnia 2010 r., II FSK 2404/10, z dnia 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09, z dnia 24 maja 2006 r., II FSK/818/05 oraz z dnia 2 marca 2006 r., II GSK 387/05). W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego "broni" swego interesu prawnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organu jednostki samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on - ani żaden z pozostałych organów danej jednostki - uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej drugiej instancji, nawet jeżeli ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję albo postanowienie, a innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Ponadto należy zwrócić uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, w którym Trybunał uznał, że interpretacja art. 50 § 1 p. p. s. a. odmawiająca jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji jest zgodna z Konstytucją RP, kwestia zaś zmiany art. 50 § 1 p. p. s. a. wymaga interwencji ustawodawcy. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez W. reprezentowane przez Prezydenta W., który - działając jako organ administracji publicznej pierwszej instancji na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - wydał decyzję z dnia [...] października 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została zaskarżona przez E. S. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które wydało decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie. Odnośnie do formy rozstrzygnięcia Sądu podnieść należy, iż gdy ustalenie co do braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi jest rezultatem badania jego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p. p. s. a, sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Postanowienie odrzucające skargę jest jednak dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, co ma miejsce w sytuacji, gdy skarga została złożona przez organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2010 r., II FSK 2404/10). W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p. p. s. a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną.