IV SA/Wa 1112/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium" lub "SKO") nr [...] z [...] lutego 2017 r. (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpoznaniu odwołania J. i A. J. (dalej: "skarżący") umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji administracyjnej Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z [...] maja 2012 r. Nr [...], którą umorzono postepowanie administracyjne dotyczące rozgraniczenia nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów wsi [...] jako działka nr [...], stanowiącej własność J. i A. J., z sąsiednią nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i [...], stanowiącą własność K. i R. J. oraz przekazano z urzędu sprawę do sądu. II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. Wnioskiem z [...] listopada 2010 r. skarżący zwrócili się do Wójta [...] o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy ich nieruchomością położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka o nr ewid. [...] a nieruchomością sąsiednią stanowiącą własność R. i K. J. oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] i [...]. Za przesłankę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego wnioskodawcy wskazali istniejący spór graniczny, który uwidocznił się podczas czynności wznowienia granic działek [...] i [...]. II.2. W trakcie wizji przeprowadzonej z udziałem uprawnionego geodety w dniu [...] sierpnia 2011 r. skarżący zakwestionowali przebieg granicy wynikający z operatu modernizacji z 1997 r. oraz danych z dokumentacji dotyczącej wznowienia znaków granicznych w 2010 r. (tj. według punktów [...],[...],[...] i [...]) twierdząc, że granica przebiega zgodnie z aktualnym zakresem użytkowania (na szkicu granicznym przebieg ten wyznaczony został zgodnie z punktami [...],[...],[...],[...],[...]). Geodeta uprawniony w opinii technicznej z [...] kwietnia 2012 r. stwierdził, że istnieje spór graniczny, który może rozstrzygnąć sąd. W takim stanie faktycznym Wójt wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] maja 2012 r. powołując się na art. 34 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.; dalej: "p.g.k."). II.3. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Sąd Rejonowy w [...] (sygn. akt [...]) dokonał rozgraniczenia między opisanymi wyżej działkami [...] oraz [...] i [...] według linii ciągłej przebiegającej przez punkty [...],[...],[...] i [...] zaznaczonych na mapie rozgraniczenia sporządzonej przez biegłą K. W. Z uzasadnienia nadmienionego postanowienia wynika m. in., że Sąd Rejonowy nie podzielił twierdzeń skarżących, że w sprawie doszło do zasiedzenia przygranicznych pasów gruntu. Apelacja skarżących od tego postanowienia została oddalona postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z [...] listopada 2015 r. (sygn. akt [...]). Postanowieniem z [...] października 2016 r. (sygn. akt [...]) Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżących od nadmienionego prawomocnego postanowienia Sąd Okręgowego w [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd Najwyższy zważył w szczególności, że sąd powszechny nie uchylił się od sprawdzenia przesłanek procesowych, w tym dopuszczalności drogi sądowej. II.4. W dniu [...] września 2015 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło odwołanie A. i J. J. od decyzji o umorzeniu postępowania z [...] maja 2012 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Postanowieniami z [...] listopada 2015 r. Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem z [...] maja 2016 r. (sygn. akt [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił postanowienie Kolegium z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu. SKO w [...] postanowieniem z [...] października 2016 r. przywróciło skarżącym termin do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] z [...]maja 2012 r. II.5. Uzasadniając umorzenie postępowania odwoławczego Kolegium wskazało w szczególności, że przedmiotem tego postępowania odwoławczego jest decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Przy piśmie z [...] czerwca 2012 r. organ ten wraz tą decyzją przesłał akta sprawy z przeprowadzonego administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego do Sądu Rejonowego w [...]. Od dnia przekazania sprawy o rozgraniczenie przez organ I instancji do sądu powszechnego do dnia rozpoznawania niniejszej sprawy w trybie odwoławczym przez Kolegium upłynął już prawie 5-letni okres. Na przestrzeni tego czasu w sprawie nastąpiły istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy prawnym przedmiotowych nieruchomości, których granice na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego były sporne. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] Cywilny postanowił dokonać rozgraniczenia spornych gruntów. Apelacja skarżących od tego orzeczenia została oddalona postanowieniem Sądu Okręgowego w [...], zaś Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu II instancji. Tym samym sądowe orzeczenie o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości stało się prawomocne i ostateczne. Mając na uwadze powyższe, gdyby nawet przyjąć, iż istniały przesłanki do rozgraniczenia spornych granic w administracyjnym postępowaniu przed organem I instancji na podstawie decyzji podjętej w trybie art. 33 ust. 1 p.g.k., to jednak na dzień rozpoznawania sprawy przez Kolegium w trybie odwoławczym nie może być pominięty fakt, że rozgraniczenie to dokonało się w międzyczasie już w postępowaniu przez sądem powszechnym. Kolegium, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęło, że ustalenie spornych granic nieruchomości w prawomocnym rozstrzygnięciu sądu powszechnego wyłącza możliwość innego ustalenia granicy przez organ administracji, co z kolei powoduje, że wszczęte już postępowanie powinno zostać umorzone. Zaskarżona decyzja Wójta Gminy [...] stanowiła postawę do otwarcia drogi sądowej dla sprawy o rozgraniczenie nieruchomości, która została zakończona ostatecznym postanowieniem sądowym. Nadto, postanowienie sądowe wiąże organy administracji publicznej i wyklucza możliwość orzekania, co do istoty w sprawie o tym samym przedmiocie przez właściwy organ administracji publicznej. W zaistniałym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy żądanie odwołujących zawarte w złożonym przez nich odwołaniu stało się bezprzedmiotowe, bowiem nie jest możliwe zakończenie tej sprawy w sposób merytoryczny rozstrzygnięciem w formie aktu administracyjnego. Wykazana bezprzedmiotowość postępowania na etapie postępowania odwoławczego obliguje Kolegium do zastosowania instytucji uregulowanej w art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania odwoławczego. III.1. Z powyższą decyzją Ministra nie zgodzili się skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta. W skardze zarzucili naruszenie: (i) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci: 1) art. 33 ust. 1 p.g.k. poprzez niewydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, mimo iż zgromadzony materiał dowodowy na to pozwalał; 2) art. 33 ust. 2 pkt 1 p.g.k. poprzez zaniechanie zbadania prawidłowości wykonanych przez upoważnionego geodetę w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granicy, co skutkowało następnie wadliwym przyjęciem, że brak jest podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu; 3) naruszenie art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k. poprzez wadliwe przyjęcie o braku podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu a wskutek tego wydanie wadliwego rozstrzygnięciu o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do rozpoznania sądowi; (ii) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci: 1) art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym; 2) 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 ust 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wskutek wadliwemu przyjęcia, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, 3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego i doprowadzeniu o merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez w szczególności zaniechanie wnikliwego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym dokumentacji w aktach [...] Sądu Rejonowego w [...], zwłaszcza pod kątem możliwości wydania w oparciu o ten materiał merytorycznej decyzji w przedmiocie rozgraniczenia. III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w ustalonym stanie faktycznym Kolegium zobowiązane było zastosować art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Ustawodawca nie wskazał, nawet przykładowo, sytuacji, w których rzeczony przepis k.p.a. może znaleźć zastosowanie. Przyjąć należy, że organ odwoławczy winien umorzyć toczące się przed nim postępowanie odwoławcze w sytuacji, w której z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych zaistniałych na etapie rozpoznawania odwołania wydanie decyzji co do istoty sprawy przez organ II instancji stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu, sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Otóż z uwagi na prawomocne dokonanie rozgraniczenia na mocy wydanych w 2015 r. orzeczeń sądów powszechnych (tj. Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego w [...]), bezprzedmiotowe stało się prowadzenie postępowania odwoławczego zmierzającego do wydania decyzji co do istoty. Innymi słowy, organy administracji publicznej – w świetle prawomocnych postanowień sądów powszechnych - nie mogły już orzekać co do istoty w sprawie rozgraniczenia. IV.3. Przechodząc do szczegółowego uzasadnienia tezy o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w niniejszej sprawy należy na wstępie przypomnieć, że postępowanie rozgraniczeniowe jest sprawą cywilną w znaczeniu materialnym. W postępowaniu tym chodzi bowiem o określenie przestrzennych granic nieruchomości, które to granice stały się sporne (art. 153). Techniczne aspekty tej czynności określa art. 29 ust. 1 p.g.k. Zgodnie z tym przepisem, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. W postępowaniu tym chodzi zatem o ukształtowanie treści stosunków cywilnoprawnych między właścicielami sąsiednich nieruchomości. Cywilnoprawnej natury postępowania rozgraniczeniowego nie zmienia okoliczność, że zasadą jest (zob. wyjątek określony w art. 36 p.g.k.), że w pierwszym etapie postepowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w trybie administracyjnym. Na cywilnoprawny charakter postępowania administracyjnego, niezależnie od etapu tego postępowania (administracyjny czy cywilny), zwrócił uwagę Sąd Najwyższy m. in. w uchwale składu 7 sędziów z 30 października 2014 r., III CZP 48/14, OSNC 2015/3/27; por. też J. Gudowski, Droga sądowa w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości (na tle prawa geodezyjnego i kartograficznego), Przegląd Sądowy 1995, nr 2, s. 69). Przypomnienie natury postępowania rozgraniczeniowego jest konieczne w aspekcie m. in. art. 2 § 1 k.p.c. Zgodnie z tym przepisem, do rozpoznawania tych spraw powołane są co do zasady sądy powszechne. Należy tu również odwołać się do instytucji prawomocności materialnej orzeczeń sadowych. Zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Na tle wskazanych wyżej przepisów Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe nie może być prowadzone w sytuacji, gdy kwestia ustalenia spornych granic została już prawomocnie rozstrzygnięta orzeczeniem sądu powszechnego. Wyłącza to możliwość innego ustalenia tej granicy przez organ administracji, a wszczęte już postępowanie rozgraniczeniowe powinno zostać umorzone (por. np. wyroki NSA z 3 września 2010 r., I OSK 1457/09 oraz z 20 marca 2013 r., I OSK 1764/11 – CBOSA). Sąd w niniejszym składzie w pełnie podziela powołane wyżej orzecznictwo NSA i SN oraz wskazaną tam argumentację. Ergo, skarżący nie mogli skutecznie domagać się ponownego przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego przez organ administracji publicznej, skoro sprawa ustalenia spornych granic została prawomocnie rozstrzygnięta. W realiach niniejszej sprawy przesłanka bezprzedmiotowości merytorycznego orzekania zaistniała dopiero na etapie postępowania odwoławczego, stąd Kolegium trafnie umorzyło postępowanie odwoławcze, a nie całe postępowanie administracyjne. Warto dodać, że decyzja Wójta z 25 maja 2012 r. umarzała postępowanie, ale podstawą umorzenia nie była bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 k.p.a.), a szczególny przepis art. 34 ust. 2 p.g.k. W świetle niedopuszczalności ponownego orzekania o rozgraniczeniu na etapie administracyjnym w sytuacji dokonania rozgraniczenia na mocy prawomocnych orzeczeń sądów wydanych w postepowaniu cywilnym nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji to, czy Wójt w 2012 r. zasadnie umorzył postępowanie rozgraniczeniowe dochodząc do wniosku, że nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. W takim przypadku tylko ubocznie należy wskazać, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego było uzasadnione. Otóż skarżący zgłosili zarzut niezgodności stanu prawnego granic wynikających z danych ewidencyjnych powołując się użytkowanie przygranicznych pasów gruntów (czyli w istocie zarzut zasiedzenia tych części nieruchomości). W takiej sytuacji nie było podstaw do wydawania decyzji o rozgraniczeniu przez Wójta. Kwestia zasiedzenia przygranicznych pasów gruntów (rzutująca na stan prawny granic nieruchomości w rozumieniu art. 153 k.c.) może być bowiem rozstrzygnięta wyłącznie przez sąd powszechny (por. np. uzasadnienie postanowienie SN z 8 września 2016 r., II CSK 836/15 i cyt. tam liczne orzecznictwo). Organ administracji może dokonać rozgraniczenia w trybie art. 33 ust. 1 p.g.k. tylko w sytuacji, gdy stan prawny granic nie budzi wątpliwości. Wójt, ani działający na jego zlecenie geodeta, nie może natomiast badać stanu prawnego granic będącego wynikiem ewentualnego zasiedzenia (art. 172 i n. k.c. w zw. z art. 31 ust. 2 p.g.k.). Zgłoszenie przez stronę zarzutu zasiedzenia przygranicznych pasów gruntu obliguje organ I instancji do umorzenia postepowania i przekazania sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.k. IV.4. W świetle powyższych uwag bezzasadne są sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te mają bowiem w istocie charakter wtórny wobec kwestii podstawowej, tj. tego, czy zachodziły podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego wobec prawomocnego rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości na skutek orzeczeń wydanych przez sądy powszechne. IV.5. Końcowo i tylko na marginesie należy również zauważyć, że skarżący z jednej strony zarzucają niedokonanie przez Wójta rozgraniczenia na podstawie istniejących dokumentów geodezyjnych oraz znaków granicznych i punktów osnowy geodezyjnej (art. 33 ust. 1 i 2 p.g.k. por. E. Stefańska, Komentarz do art.33 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, LEX 2013, teza 1), a równocześnie kwestionowali zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu przed sądem (bezskutecznie), stan prawny granic z tych dokumentów wynikający powołując się na zasiedzenie przygranicznych pasów gruntu. Nawet zatem w sytuacji, w której Wójt dokonałby rozgraniczenia według stanu dokumentów geodezyjnych, to w świetle akt sprawy musiałyby być to granice wskazane przez geodetę w protokole granicznym i opinii technicznej, a zatem granice przebiegające według punktów 112, 68, 499 i 73. Przebieg granicy według tych punktów przyjęły zaś prawomocnie sądy powszechne, uznając, że skarżący nie wykazali przesłanek zasiedzenia przygranicznych pasów gruntu. IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.