IV SA/Wa 113/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 2201 (dwa tysiące dwieście jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka), Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił punkt II.4 decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie udzielania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki [...] w km 92+150, dla potrzeb Elektrowni Wodnej [...] oraz na zrzut przepuszczonej przez turbiny wody do rzeki [...], a w pozostałej części utrzymał ww. decyzję Marszałka Województwa [...] w mocy. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Marszałek Województwa [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r., decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], udzielił [...] Sp. z o.o. z/s w [...] pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki [...] w km 92+150 dla potrzeb Elektrowni Wodnej [...] oraz na zrzut przepuszczonej przez turbiny wody do rzeki [...], (zgodnie z zestawieniem w punkcie I decyzji). W punkcie II decyzji organ I instancji nałożył na użytkownika szereg obowiązków, w tym m.in. obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania [...] ponoszonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] stosownie do odnoszonych korzyści, tj. w wysokości 10% wartości przychodu Elektrowni Wodnej [...] z produkcji energii eklektycznej netto (punkt II.3. decyzji) oraz obowiązek pokrywania 10% kosztów likwidacji ujemnych skutków piętrzenia [...] poprzez udział w kosztach utrzymania pompowni [...] oraz wypłatę odszkodowań za podtopienie gruntów wraz z kosztami opracowania operatów szacunkowych związanych bezpośrednio z wykorzystanym przez [...] Sp. z o.o. piętrzeniem, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1980 r., znak: [...] oraz decyzją nr [...] z dnia [...].08.1965 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (punkt II.4. decyzji). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Marszałek Województwa [...] sprostował z urzędu oczywiste omyłki pisarskie w ww. decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r. Spółka złożyła odwołanie do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Spółka kwestionowała nałożenie na nią obowiązków wskazanych w punkcie II.3 i II.4 ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej punktu II.3. i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy oraz punktu II.4 i w tym zakresie umorzenie postępowania. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oddalił ją wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt: IV SA/Wa 3285/16, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Spółki, wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., II OSK 3009/17, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2017 r. oraz zaskarżoną decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, z późn. zm.), zgodnie z którą marszałkowie województwa utracili kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, a także zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, będący organem odwoławczym od decyzji wydawanych przez marszałków. Stosownie natomiast do przepisów art. 545 ust. 4 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich. Mając na względzie powyższe przepisy, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie po ponownym rozpatrzeniu sprawy z odwołania [...] Sp. z o.o. z/s w [...], decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., uchylił punkt II.4 decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] i umorzył postępowanie w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., wnosząc o jej uchylenie w części utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej. Zaskarżonej decyzji Prezesa Wód Polskich z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], zarzucono: 1. w zakresie dotyczącym całej zaskarżonej części decyzji - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 16 § 1, art. 127 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przekroczenie przez organ odwoławczy zakresu zaskarżenia, wyraźnie określonego przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a tym samym działanie z urzędu do czego organ odwoławczy nie jest uprawniony i co jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu odwoławczym zasadą skargowości, w wyniku czego zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 2. w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy pkt II.3. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r.: 1) naruszenie prawa materialnego, szczególności: a) art. 9 ust. 1 pkt 19 lit b ustawy Prawo wodne z 2001 r., poprzez przyjęcie, że [...] jest urządzeniem wodnym, a nie zespołem obiektów, w tym urządzeń wodnych, b) art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, poprzez przyjęcie, że nałożenie na [...] Sp. z o.o. obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści nie wymaga wskazania urządzeń wodnych, do których ten obowiązek się odnosi, tj. urządzeń wodnych, z których spółka odnosi korzyści oraz, że może polegać na nałożeniu na spółkę opłaty, zależnej wyłącznie od wartości wyprodukowanej energii elektrycznej, bez jakiegokolwiek związku z wysokością rzeczywiście ponoszonych przez właściciela urządzenia wodnego kosztów na jego utrzymanie. 2) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 136 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, a tym samym niewyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co w szczególności spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że: a) [...] Sp. z o.o. odnosi korzyści ze wszystkich obiektów [...], w tym ze śluzy i przepławki, b) wystarczającą podstawą do ustalenia sposobu, zakresu i wysokości partycypacji [...] Sp. z o.o. w kosztach utrzymania urządzeń wodnych jest stanowisko RZGW oparte na jej dotychczasowym doświadczeniu, c) nałożenie na [...] Sp. z o.o. partycypacji w postaci "10% wartości przychodu Elektrowni Wodnej [...] z produkcji energii elektrycznej netto" jest właściwe, gdyż stanowi kontynuację partycypacji określonej uprzednio w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zasługiwała na uwzględnienie, choć nie z wszystkimi jej zarzutami należało się zgodzić. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, którą uchylono punkt II.4 decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie udzielania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki [...] w km 92+150, dla potrzeb Elektrowni Wodnej [...] oraz na zrzut przepuszczonej przez turbiny wody do rzeki [...], a w pozostałej części utrzymano ww. decyzję Marszałka Województwa [...] w mocy. Podkreślenia wymaga, że powyższa decyzja została wydana na skutek ponownego rozpatrzenia odwołania Spółki po tym, jak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 3009/17, uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3285/16 oraz decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2016 r, nr [...]. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu powołanego art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku, i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3024/16, LEX nr 2568253; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 295/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy zważyć, że w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zawarł ocenę dotyczącą dopuszczalnego zakresu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Sąd ten wskazał, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (tak NSA w wyroku z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06). Przyjmuje się zatem, że w sytuacji, gdy odwołujący się kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w ściśle określonej części, to podważa jedynie zaskarżoną część rozstrzygnięcia, a nie całe orzeczenie organu I instancji. Z istoty postępowania odwoławczego wynika bowiem, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. W sytuacji zaś, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2016 r.; sygn. akt I OSK 2180/16). Dopuszczalne jest zatem zaskarżenie i wzruszenie decyzji w części, ale – co należy podkreślić – odnosi się to do sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r.; sygn. akt I OSK 184/16). Jeżeli zatem strona postępowania administracyjnego nie akceptuje wyodrębnionej części decyzji i jedynie w tym zakresie wnosi odwołanie, to należy przyjmować, że decyzja w pozostałej, tj. niezaskarżonej części, staje się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania. W takim zaś przypadku, organ odwoławczy będzie związany zakreślonym przez stronę zakresem odwołania Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w realiach ocenianej sprawy wniesienie przez [...] sp. z o.o. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r. odwołania jedynie w zakresie pkt II.3 i II.4., co do określenia zasad partycypowania w kosztach utrzymania stopnia wodnego, jak też ponoszenia kosztów likwidacji ujemnych skutków piętrzenia wody, było dopuszczalne, zatem niezaskarżona część decyzji stała się ostateczna, co ograniczało możliwość ingerencji organu odwoławczego względem pozostałej (niezaskarżonej) części tej decyzji. Mając powyższe na względzie, podzielić należy zatem zarzut skargi, iż w ramach ponownego rozpatrywania odwołania Spółki przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskiego organ ten, wydając decyzję z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], przekroczył zakres zaskarżenia, czym naruszył art. 16 § 1, a także art. 127 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że organ odwoławczy zawarł w swojej decyzji rozstrzygnięcie nie tylko co do zaskarżonych w odwołaniu punktów II.3 oraz II.4 decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r., ale również orzekł o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji w pozostałej części, gdy tymczasem niezaskarżona przez Spółkę część decyzji, zgodnie z oceną wyrażoną w wyroku NSA, stała się ostateczna, w związku z czym nie było podstaw do tego, by organ odwoławczy w tym zakresie mógł się wypowiadać. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1127 ze zm., dalej: p.w. lub ustawa), w zakresie w jakim zdaniem skarżącej Spółki organy błędnie przyjęły, że Stopień Wodny Przewóz jest urządzeniem wodnym, a nie zespołem obiektów w tym urządzeń wodnych, Sąd tak sformułowanego zarzutu nie podziela. Zważyć należy, że powyższy przepis cyt. ustawy zawiera przykładowe wyliczenie urządzeń wodnych, na co wskazuje użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności", przy czym podstawowe znaczenie należy przypisywać nie tyle wymienionym w tym wyliczeniu obiektom, lecz otwierającemu je zdaniu, że pod pojęciem urządzenia wodnego rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Okoliczność, że sporny przepis nie wymienia wprost stopnia wodna wśród tego rodzaju urządzeń, a jedynie zalicza do nich zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych, nie stoi zdaniem Sądu w sprzeczności z tym, by także sam stopień wodny można było uznać za urządzenie wodne, niezależnie od tego, że składają się na niego różne obiekty, w tym jaz czy przepławka dla ryb. Zgodnie bowiem ze słownikową definicją pojęcia "stopień wodny" jest to obiekt budowlany na rzece składający się z piętrzącej budowli wodnej z upustami, służący piętrzeniu i retencjonowaniu wody (www.sjp.pwn.pl). Zważywszy zatem na opisaną wyżej rolę stopnia wodnego nie ulega wątpliwości, że służy on kształtowaniu zasobów wodnych na rzece oraz korzystaniu z nich, a więc stopień wodny spełnia warunki do uznania go za urządzenie wodne w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b ustawy. Prowadzi to więc do wniosku, że w sprawie nie doszło do naruszenia ww. unormowania, co czyniło dopuszczalnym, by kwestię partycypowania przez Spółkę w kosztach utrzymania określać względem [...], a nie tylko jazu, o co wnosiła skarżąca. Słuszność przyjętej przez Sąd oceny znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowym akcentującym pogląd, że przedmiotem partycypacji powinny być wspólnie wykorzystywane urządzenia stopnia, a ponadto wskazującym, iż niewymienienie w decyzji poszczególnych urządzeń wodnych obsługujących stopień wodny, lecz ogólne posłużenie się pojęciem stopnia wodnego nie świadczy o tym, że na stronę nakłada się obowiązek partycypowania w utrzymaniu tych elementów stopnia, które nie są urządzeniami wodnymi (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1154/14; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1052/13). Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 128 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, poprzez przyjęcie, że nałożenie na Spółkę obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń stosownie do odnoszonych korzyści, po pierwsze, nie wymaga wskazania urządzeń wodnych, do których ten obowiązek się odnosi, tj. urządzeń wodnych, z których Spółka czerpnie korzyści; po wtóre może polegać na nałożeniu na Spółkę opłaty zależnej wyłącznie od wartości wyprodukowanej energii elektrycznej, bez związku z wysokością rzeczywiście ponoszonych przez właściciela urządzenia wodnego kosztów na jego utrzymanie. W uzasadnieniu zarzutów skargi, jak również wcześniej – w odwołaniu, Spółka w drugiej z wyżej wymienionych kwestii domagała się nie tylko ustalenia poziomu partycypacji na niższym poziomie niż dotychczasowy (5% względem dotychczasowych 10%), ale także proponowała już w operacie wodnoprawnym, by wskaźnik partycypacji był ustalany w oparciu koszty faktycznie ponoszone przez właściciela urządzenia przedstawiane w preliminarzu na rok następny do dnia 30 września roku poprzedzającego. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, gdy chodzi o pierwszą z powyższych kwestii, Sąd za wystarczające uznaje rozważania przedstawione w uzasadnieniu dotyczące interpretacji pojęcia stopień wodny oraz możliwości posłużenia się nim przez organy administracji przy określaniu stopnia partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia wodnego, jeszcze raz podkreślając, że nie ma ku temu przeszkód prawnych, a niewskazanie na konkretne urządzenia wodne, z których dany podmiot korzysta, lecz ogólnie na stopień wodny, którego częścią jest dane urządzenie, nie oznacza, że korzystającego obciąża się także kosztami utrzymania innych urządzeń stopnia. Gdy zaś chodzi o kwestię metody ustalania obowiązku partycypacji, to należy zauważyć, że zgodnie z art. 128 ust. 2 pkt 3 p.w. w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści. Należy zauważyć, że powołany wyżej przepis cechuje się dużym stopniem ogólności, a ponadto nie określa on w żaden ścisły, zuniformizowany i wyczerpujący sposobu uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Co więcej, przepis ten nie określa nawet ogólnych wytycznych w tej kwestii, a więc organ orzekający w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego ma pewien margines swobody w zakresie orzekania o skali partycypacji. Nie można więc przyjąć, że powyższe unormowanie wyklucza dopuszczalność określenia udziału adresata pozwolenia wodnoprawnego w kosztach utrzymania urządzenia wodnego w formie nieodwołującej się bezpośrednio do skalkulowanych korzyści uzyskiwanych przez adresata, czy też ponoszonych kosztów utrzymania przez właściciela urządzenia, lecz operuje rozwiązaniem o charakterze ryczałtowym, czy też jak – określa to skarżąca Spółka w formie swoistego czynszu. Na dopuszczalność takiej formy ustalania partycypacji zwracano już zresztą uwagę w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1052/13; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1154/14), podkreślając przy tym, że dla nałożenia obowiązku uczestniczenia w kosztach wystarczające jest, by podmiot prowadził działalność gospodarczą w oparciu o dane urządzenie wodne, którego wykorzystywanie stwarza warunki do wytwarzania energii i czerpania zysku z jej sprzedaży (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2076/12). Z powyższych względów podnoszony w tym względzie zarzut skargi nie mógł zostać uwzględniony. Dla nałożenia obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia wodnego na korzystającego z wody wystarczy, zgodnie z art. 128 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, konieczne jest stwierdzenie potrzeby ustalenia takiego zobowiązania. Zdaniem Sądu wyrazem, iż tego rodzaju potrzeba zaistniała jest już sam fakt, że organ w swojej decyzji nakłada stosowne zobowiązanie na korzystającego z danego urządzenia wodnego. Przy czym podkreślić należy, o czym już wspominano, że ustawodawca nie sprecyzował sposobu, w jaki należy ustalać wielkość partycypacji nakładanej na korzystającego z wody. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do wyrażanego w orzecznictwie poglądu, w myśl którego ustalenie obowiązku i wielkości partycypacji w kosztach eksploatacji urządzenia wodnego, o jakim stanowi art. 128 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy powinno być poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006 r., IV SA/Wa 2226/05). W ślad zatem za ustaleniem, że w sprawie istnieje potrzeba ustalenia obowiązku partycypacji, organy powinny w pozwoleniu wodnoprawnym dokładnie wskazać wysokość lub procentowy udział partycypacji adresata decyzji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, określając ją samodzielnie lub odnosząc się do konkretnych ustaleń zawartych w tym zakresie przez zainteresowane strony, a więc wnioskującego o wydanie pozwolenia (korzystającego z wody) oraz właściciela urządzenia wodnego. Na tym właśnie tle koncentruje się zasadnicza istota sporu niniejszej sprawy, bowiem skarżąca Spółka kwestionuje ustalenia organów co do nałożonego na nią obowiązki partycypacji, zarówno co do procentowego udziału tej partycypacji, jak i metodyki jej ustalania. Dodać trzeba, iż w ocenie Sądu nie jest przez Spółkę kontestowana sama zasadność obowiązku partycypacji, skoro w załączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego operacie Spółka przedstawia swoje propozycje w tym zakresie, nie godząc się jedynie na ponowne ustalanie partycypacji według zasad, na podstawie których obowiązek ten określono w poprzednim pozwoleniu wodnopranym, z którego Spółka korzystała jako następca prawny [...]. Przypomnieć należy, że organ I instancji, w powyższym zakresie nie uwzględnił sformułowanej przez Spółkę w operacie wodnoprawnym propozycji, by poziom nałożonej na nią partycypacji dla [...] został ustalony w wysokości 5% kosztów netto faktycznie poniesionych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] przedstawionych w preliminarzu na rok następny do dnia 30 września roku poprzedzającego. Kierując się stanowiskiem właściciela urządzenia wodnego, organ postanowił natomiast ustalić obowiązek partycypacji identycznie, jak to uczyniono w przypadku poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółki. Organ wskazał przy tym, że poprzednie ustalenia były wynikiem negocjacji i zawartej umowy z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz porozumienia z dnia [...] września 2007 r. pomiędzy właścicielem [...] a [...], które nadal obowiązują. Stanowisko to zaakceptował następnie Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając jako organ odwoławczy, w zaskarżonej decyzji [...] listopada 2018 r. Organ ten nie podzielił zarzutów odwołania, przy czym w zakresie spornej kwestii związanej z partycypacją Spółki w kosztach utrzymania urządzenia wodnego i zmodyfikowanego stanowiska Spółki w ten sposób, że zamiast wskazanych w operacie wodnoprawnym 5%, zaaprobowała ona poziom 10% udziału w ww. kosztach, podtrzymując swoje stanowisko w zakresie podstawy obliczania powyższego wskaźnika, stwierdził, że dotychczasowa wysokość partycypacji nie powinna ulec zmianie. Co więcej, Prezes Wód Polskich wskazał, że zobowiązanie wnioskodawcy do partycypowania w kosztach utrzymania [...] powinno opierać się na takich samych zasadach, jakie były ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że taki poziom partycypacji był i nadal będzie adekwatny do odnoszonych przez Spółkę korzyści, ponieważ ta zamierza dalej eksploatować [...] na niezmienionych warunkach, co jej poprzednik prawny. Prezes Wód Polski dodał także, że nie mógł uwzględnić sugestii Spółki, co do zasad ustalania partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia wodnego, gdyż plan robót [...] na dany rok związany z robotami utrzymaniowymi na stopniu wodnym ustalany jest dopiero po otrzymaniu potwierdzenia środków budżetowych, tj. na przełomie pierwszego i drugiego kwartału, dlatego nie jest możliwe przekazanie wcześniejszej informacji o planowanych kosztach związanych z utrzymaniem stopnia wodnego. Z tego powodu organ odwoławczy wskazał, że ustalając poziom i zasady partycypacji zasadne było poleganie na doświadczeniu właściciela obiektu oraz na wypracowanej na przestrzeni lat formie partycypowania w kosztach utrzymania [...], która zabezpieczała możliwość realizowania przez [...] obowiązków utrzymania [...]. W ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z powyższej zasady ogólnej wynika, że ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, tak w sensie pozytywnym, jak i negatywnym, tj. poprzez wskazanie odwołującej się stronie dokonanej oceny prawnej podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2018 r., II SA/Kr 512/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ odwoławczy niewątpliwie uchybił powyższym obowiązkom, ponieważ zaniechał wyjaśnienia wielu istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii, pomimo tego, że regulujący sporne zagadnienie art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy ma bardzo ogólny charakter, a więc pozostawia stosującym go organom administracji duży margines uznania co do zakresu i sposobu jego zastosowania. W takiej sytuacji potrzeba dogłębnego i rzetelnego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy nabiera jeszcze większego znaczenia, bowiem tylko wtedy można mówić, że organ nie przekroczył zakresu uznania administracyjnego i prawidłowo zinterpretował oraz zastosował określoną normę prawną, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia wyraźnie wynika, iż w sprawie wyjaśniono wszystkie istotne zagadnienia i dopiero na tej podstawie podjęto stosowne rozstrzygnięcie. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy zauważyć, że od samego jej początku elementem spornym była w jej przypadku kwestia skali, w jakiej skarżąca Spółka miałaby partycypować w kosztach utrzymania urządzenia wodnego oraz sposobu określania wielkości tego obowiązku. Strona skarżąca zdecydowanie negowała zasadność powielenia rozwiązania, jakie zastosowano we wcześniejszym pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym jej poprzednikowi prawnemu ([...]), proponując inną metodykę ustalania wielkości partycypacji. Organ I instancji, po zasięgnięciu stanowiska właściciela urządzenia wodnego, którego zdaniem należało utrzymać dotychczasowe zasady partycypacji, przyjął je bezkrytycznie i powielił następnie w swojej decyzji, zupełnie nie analizując nie tylko podstaw stanowiska właściciela urządzenia wodnego, ale także pomijając konieczność uzyskania od strony postępowania wyjaśnień dotyczących podstaw zaproponowanego przez nią w operacie wodnoprawnym sposobu oraz wielkości ustalania partycypacji. Nie można z góry przesądzić, że ustalenia organu I instancji obarczone były błędem, natomiast w ocenie Sądu mogły być one co najmniej przedwczesne nie tylko ze względu na niezobowiązanie strony do przedstawienia wyjaśnień co do sugerowanego przez nią sposobu ustalania partycypacji, ale także z uwagi na pozostające w sprzeczności z rzeczywistością twierdzenia właściciela urządzenia wodnego, iż jego stanowisko opiera się na wiążących ustaleniach umowy i porozumienia zawartych jeszcze z poprzednikiem prawnym skarżącej Spółki. Tymczasem, jak wynika z akt postępowania, a na co wskazuje też strona skarżąca, ustalenia te nie były wiążące w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji, choćby z tego względu, że umowa z dnia [...] czerwca 2004 r., na którą powoływał się właściciel urządzenia wodnego, a później także organ I instancji, zgodnie z jej § 2, obowiązywała do dnia 31 marca 2016 r., podczas gdy decyzja pierwszoinstancyjną została wydana dopiero [...] maja 2016 r. Organ odwoławczy powinien był zwrócić uwagę na powyższą rozbieżność i w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego powinien był także zbadać, jak duże znaczenia ma ona dla rozstrzygnięcia sprawy, gdy tymczasem zaniechał wszelkich działań w tym zakresie. Nie uzupełnił też materiału dowodowego o wyjaśnienia strony postępowania co do podstaw wskazywanego przez nią sposobu i wielkości partycypacji, przez co – zdaniem Sądu – nie mógł obiektywnie i merytorycznie orzec, że sposób ten jest w jakimkolwiek zakresie niewłaściwy, czy niezgodny z prawem, skoro nie powziął na ten temat stosownej wiedzy u źródła. Co więcej, organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, oparł się, jak sam stwierdził, na doświadczeniu właściciela obiektu i wypracowanej na przestrzeni lat formie partycypowania w kosztach utrzymania [...]. W ocenie Sądu argumentacja ta jest jednak nie do przyjęcia, jeśli nie została poparta rzeczowymi dowodami, które w należyty i pełny sposób dokumentowałyby, iż faktycznie zaakceptowana niegdyś praktyka znajduje swoje podstawy w miarodajnym i weryfikowalnym materiale. Gdyby zatem organ odwoławczy pozyskał od właściciela urządzenia wodnego, w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakąkolwiek retrospektywną analizę potwierdzającą zasadność dalszego stosowania dotychczasowego sposobu partycypacji w kosztach utrzymania [...], wówczas miałby podstawę do oceny tego, czy aktualnie nałożony na skarżącą Spółkę obowiązek został określony prawidłowo i zasadnie. Takiej analizy jednak brakuje, a poleganie wyłącznie na niepopartym żadnym dowodem stanowisku właściciela urządzenia, świadczy nie tylko o tym, że organ zaniechał własnej refleksji w tym zakresie, ale przede wszystkim prowadzi do naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy okazuje się niekompletny, jego ocena zaś nie ma charakteru swobodnego, lecz staje się wybiórcza, arbitralna i nie sposób się do niej rzeczowo odnieść. O uchybianiach w toku postępowania odwoławczego świadczą również zasadnicze braki w przedstawionym Sądowi wraz z aktami sprawy materiale dowodowym. W toku rozprawy, jaka odbyła się 11 kwietnia 2019 r., pełnomocnik strony skarżącej podniósł bowiem, a Sąd nie ma podstaw, by twierdzenia te uznać za niewiarygodne, że akta sprawy są niekompletne i nie zawierają istotnych dla jej rozstrzygnięcia dokumentów. Pełnomocnik wskazał, że w toku postępowania Spółka złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz o przeprowadzenie rozprawy na okoliczności związane z ustaleniem odpowiedniego poziomu partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia wodnego. Pełnomocnik oświadczył także, że stosowna rozprawa została przeprowadzona [...] października 2017 r. i w jej toku właściciel urządzenia przedłożył ekspertyzę dotyczącą ustalenia kosztów korzystania z urządzenia wodnego. Strona skarżąca miała zaś podobną ekspertyzę przedłożyć w grudniu 2017 r. W przedstawionych Sądowi aktach postępowania, celem przeprowadzenia kontroli zakwestionowanej decyzji, brakuje jakiejkolwiek wzmianki o powyższych zdarzenia, nie ma również ekspertyz, o których wspomniał pełnomocnik strony skarżącej. W końcu w samej decyzji organu odwoławczego nie można odnaleźć jakiejkolwiek informacji o okolicznościach i dowodach, o których oświadczył pełnomocnik strony skarżącej. Nieznane są przy tym przyczyny tej sytuacji, podobnie jak nie wiadomo, z jakich powodów organ nie przekazał stosownych materiałów. Powyższe uchybienia potwierdzają tylko, że kontrola drugoinstancyjna odbyła się z naruszeniem art. 15 k.p.a., bowiem organ odwoławczy poddał sprawę tylko wybiórczej analizie. Ponadto naruszył wspominane już przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie reguł prawidłowego postępowania wyjaśniającego. Nie może też ulegać wątpliwości, że w sytuacji, kiedy organ administracji nie dochowuje ciążących na nim obowiązków, działa arbitralnie, a przy tym nie tłumaczy należycie swoich rozstrzygnięć, to narusza także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania do organów władzy publicznej oraz zasadę przekonywania, o której stanowi art. 11 k.p.a. Wynikające z tego braki uzasadnienia wydanej przez niego decyzji świadczą zaś dodatkowo o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie powinno rzeczowo przedstawiać ustalony stan faktyczny sprawy, wskazywać wszystkie dowody zgromadzone w sprawie oraz ich ocenę, a także powinno z niego wynikać, jak w świetle zebranego materiału dowodowego przedstawiał się proces subsumpcji – w niniejszej sprawie niewątpliwie tego zabrakło. Wobec tak znaczących ułomności postępowania wyjaśniającego, jakich w rozpatrywanej sprawie dopuścił się organ odwoławczy, Sąd nie był w stanie poddać wydanej przez ten organ decyzji kontroli merytorycznej. Sąd nie posiadał bowiem niezbędnych do tego danych, które choć powinny znajdować się w aktach postępowania, to jednak z niewiadomych powodów ich zabrakło. Wobec tego uchyleniu musiała podlegać tylko decyzja organu odwoławczego, który dopiero po uzupełnieniu akt postępowania, dysponując całością akt sprawy, będzie w stanie zbadać prawidłowość decyzji wydanej w pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy w pierwszej kolejności ma obowiązek zgromadzić cały wytworzony w jej trakcie materiał dowodowy, w tym zweryfikuje i oceni informacje dotyczące przedstawionych w toku postępowania ekspertyz oraz ustaleń poczynionych w toku rozprawy. Jednakowoż organ musi posiadać jednoznaczne stanowiska zarówno właściciela urządzenia wodnego, jak i strony skarżącej nie tylko co do wielkości oraz sposobu ustalenia partycypacji, ale także podstaw formułowanych przez te podmioty stanowisk. Organ odwoławczy będzie także zobowiązany do ustalenia, czy zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawczy, czy też ewentualne rozbieżności między stanowiskami właściciela urządzenia wodnego a strony skarżącej, odnoszące się do wielkości oraz sposobu ustalenia partycypacji w kosztach utrzymania [...], wymagają dalszych wyjaśnień wykraczających poza zakres postępowania, o którym stanowi art. 136 k.p.a., np. jeśli dla ich wyjaśnienia konieczne okazałoby się konieczne powołanie biegłego. Rozważywszy powyższe kwestie organ wydana następnie adekwatną decyzję, w zgodzie z art. 138 k.p.a. Mając powyższe na względzie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, Sąd orzekł jak w pkt. I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.