IV SA/Wa 1175/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Przebieg postępowania przedstawiał się następująco. Skarżąca – D.K. pismem z dnia [...] lipca 2013 r. zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji realizowanej etapowo, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu i wjazdem, planowanej na części działek nr [...],[...],[...], i [...] w obrębie [...] -[...] -[...], położonych przy ul. [...], na terenie [...]. Jednocześnie skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji Prezydenta [...]. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmówił wstrzymania wykonania powyższej decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu postanowienia podał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony wynikającego z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, określanej dalej jako: "K.p.a. "), w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. W związku z powyższym wywodził, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia ww. postępowania. Skarżąca na powyższe postanowienie złożyła zażalenie podnosząc, że na działce inwestycyjnej prowadzone już były pomiary geodezyjne, co wskazuje na istnienie wysokiego ryzyka rozpoczęcia budowy na terenach parku Z. przed zakończeniem postępowania wznowieniowego, z wycinką drzew łącznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2014 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2014 r., wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu, konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Zdaniem organu odwoławczego należało podzielić pogląd wyrażony przez organ I instancji, iż istnieje małe prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. w wyniku wznowienia postępowania. Samo bowiem wznowienie postępowania nie oznacza, że decyzja będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego zostanie uchylona. Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą do rozpoczęcia robót budowlanych, bowiem do ich podjęcia konieczna jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. D.M. na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 152 § 1 K.p.a., w związku z art. 146 § 2 K.p.a. , w wyniku odmowy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2013 r. w sytuacji, gdy na skutek toczącego się postępowania wznowieniowego istnieje prawdopodobieństwo uchylenia powyższej decyzji w toku postępowania. W uzasadnieniu wywodziła, że skoro Prezydent [...] musi przeprowadzić postępowanie wznowieniowe, które może zakończyć się uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy, to żądanie wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest zasadne. Skarżąca kwestionując argumentację Kolegium podniesioną w zaskarżonym postanowieniu, z której wynika, że nie wstrzymuje się decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ podstawą do rozpoczęcia robót budowlanych jest dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę wskazała, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2013 r, poz. 1409, ze zm.), w czasie obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy, inwestorowi spełniającemu warunki określone w tej decyzji nie można odmówić pozwolenia na budowę. Skarżąca wyraziła pogląd, że jest to przepis wykorzystywany do uzyskiwania na terenach nie objętych planem zagospodarowania przestrzennego decyzji o warunkach zabudowy, będących podstawą do otrzymania pozwolenia na budowę i rozpoczęcia robót budowlanych. Skutkiem ustalenia, że niektóre z wydanych decyzji o warunkach zabudowy są dotknięte wadami i muszą zostać uchylone na skutek nadzwyczajnych postępowań administracyjnych może być sytuacja, że na spornej działce zrealizowany został budynek na podstawie uprzednio wydanego pozwolenia na budowę, które musiało być udzielone, ponieważ w trakcie jego wydawania obowiązywała co prawda wadliwa, ale wówczas jeszcze nieuchylona decyzja o warunkach zabudowy. Wskazała, że w niniejszej sprawie, na przedmiotowej działce były prowadzone już pomiary geodezyjne. Postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy jest jeszcze w toku, zatem inwestor, dysponując wciąż jeszcze nieuchyloną decyzją o warunkach zabudowy, może bez problemu uzyskać pozwolenie na budowę, rozpocząć prace budowlane i wyciąć drzewa na terenie, który zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie W. miał być terenem zielonym, tj. parkiem Z. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie spór koncentruje się wokół istnienia przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji realizowanej etapowo, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu i wjazdem, planowanej na części działek nr [...],[...],[...], i 11[...] w obrębie [...] -[...] -[...], położonych przy ul. [...], na terenie [...]. Przesłanki te określa art. 152 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Odnosząc się do modelu postępowania wznowieniowego należy wskazać, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego, ponieważ należy to do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Natomiast wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. właściwy organ powinien wziąć pod uwagę dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne (jest to przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją) i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/10, LEX nr 1138150 oraz wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 863/08, LEX nr 484864). Dlatego też wymaga podkreślenia, że wystąpienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej powoduje, iż konieczne jest uzyskanie przez właściwy organ orzekający w tym zakresie przekonania, że ewentualnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej. O prawidłowości zaskarżonego postanowienia przesądza w pierwszej kolejności procesowy stan sprawy. Otóż z akt sprawy wynika, że Prezydent [...] postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2014 r. nr [...] uchyliło ww. postanowienie z [...] stycznia 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowienie pierwszoinstancyjne w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. wydane zostało przez Prezydenta [...] stycznia 2014 r., a zatem po dacie wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 143 K.p.a wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione, z czego należy wnosić, że postanowienie organu I instancji wydane w rozpatrywanej sprawie było wykonalne. Tym samym już okoliczność odmowy wznowienia postępowania w I instancji powoduje, że nie może zostać wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, bowiem pozytywnie rozpatrzenie wniosku o ochronę tymczasową może nastąpić po wznowieniu postępowania (ewentualnie jednocześnie z wznowieniem postępowania). Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 720/07, CBOSA, LEX nr 485367 postanowienie, o którym mowa w art. 152 K.p.a., może być wydane łącznie z postanowieniem o wznowieniu postępowania, bowiem w tym czasie organ dysponuje już wystarczającą wiedzą pozwalającą na rozstrzygnięcie, na wniosek strony lub z urzędu, czy zachodzą warunki do wstrzymania wykonania decyzji dotychczasowej. Uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia z [...] stycznia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oznacza, że nadal trwa stan przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, stąd prawidłowym jest rozstrzygnięcie organu II instancji w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2014 r. utrzymującym w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. Nawet jednak biorąc pod uwagę istnienie poglądów dopuszczających wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania przed wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia postępowania (por. B. Adamiak, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2000, s. 616, nb 2; M. Jaśkowska, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kraków 2000, s. 848; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 362, wyrok WSA w Łodzi z 5 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 619/11, LEX nr 864347), należy wskazać, że organ nie dysponował merytorycznymi przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do przedstawianej przez skarżącą argumentacji Sąd zauważa, że ewentualny brak udziału podmiotu uważającego się za stronę postępowania nie jest tożsamy z podstawą do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym czy stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa). Należy bowiem oddzielić zaistnienie przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 K.p.a. (np. w postaci niezapewnienia udziału strony w postępowaniu zwykłym), czyli elementu postępowania, którego zasadność jest przedmiotem badania po wszczęciu postępowania wznowieniowego, od przesłanek uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, związanych z wadliwością skutkującą koniecznością wydania odmiennej decyzji od decyzji kończącej postępowanie zwykłe, następnie wznowione. Sam fakt zaistnienia przesłanki wznowieniowej nie stwarza jeszcze podstawy do jej uchylenia (a tym samym do zaistnienia przesłanki uchylenia), bowiem ustawodawca w art. 146 § 2 K.p.a. przesądził, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wobec tego sam fakt uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego wobec decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2014 r., nr [...] nie stanowi podstawy do uznania, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji, co uzasadniałoby wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 152 K.p.a. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie przepisów, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Ustosunkowując się do twierdzeń skarżącej Sąd wskazuje, że sama okoliczność potencjalnej niezgodności wywołanej realizacją budowy z aktami innymi niż prawo powszechnie obowiązujące (tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ostateczność i wykonalność decyzji stanowią bowiem wartości uznawane przez ustawodawcę za podlegające ochronie, co znajduje wyraz w ograniczonej możliwości wzruszania takich decyzji, zarezerwowanej wyłącznie dla sytuacji wyjątkowych, uzasadniających wszczęcie postępowań nadzwyczajnych, a następnie wstrzymanie wykonania decyzji w ramach postępowania wznowieniowego i nieważnościowego nie w każdym przypadku, lecz w limitowanych przez ustawodawcę sytuacjach. Jeżeli chodzi o kwestie merytorycznej poprawności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, to należy wskazać, że podnoszona przez skarżącą w sposób ogólny kolizja planowanej wycinki drzew z istnieniem parku Z. ("zgodnie z obietnicami [...]" – str. 4 skargi), ze względu na stopień ogólności, sama w sobie takiej przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia w postępowaniu wznowieniowym nie tworzy, czemu słusznie organ dał wyraz w zaskarżonym postanowieniu. Generalnie wskazane ryzyko niezachowania wymogów ochrony środowiska ze względu na związanie organu budowalnego treścią decyzji o warunkach zabudowy nie może być traktowane jako zindywidualizowane i ukonkretnione naruszenie prawa, mogące skutkować uchyleniem decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym, choćby z tego względu, że w przepisie art. 33 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy Prawo budowlane ustawodawca sprecyzował, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (...). Ostateczne decyzje w przedmiocie warunków zabudowy wiążą, zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), organ udzielający pozwolenia na budowę dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego (poprzez stwierdzenie ich nieważności lub w wyniku wznowienia postępowania). Należy bowiem podkreślić, iż decyzja ostateczna w administracyjnym toku instancji, zgodnie z zasadą trwałości decyzji, korzysta z domniemania prawidłowości i jako taka podlega wykonaniu, dopóki nie zostanie wyeliminowana z porządku prawnego inną decyzją ostateczną, wydaną w trybie nadzwyczajnym, lub wyrokiem sądu. Ewentualna eliminacja z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy stanowić może podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd podziela wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach (tak NSA w wyroku z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2227/12, LEX nr 1450903). Stąd samo ryzyko wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie może stanowić o istnieniu przesłanki wstrzymania wykonania decyzji poprzedzającej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł w sentencji wyroku.