IV SA/Wa 1184/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. znak [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako Minister albo organ II instancji) po rozpoznaniu zażalenia T. G., na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda [...] (dalej jako Wojewoda) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], gm. [...]. Wojewoda wskazał, że zgodnie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów [(Dz. U. z 2014 r., poz. 700, z późn. zm.) dalej jako u.s.w.g.] jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stała się ostateczna upłynęło 5 lat, nie można wzruszyć takiej decyzji w oparciu o przepisy art. 145-145b oraz art. 154-156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z tym, że od wydanej, ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] upłynęło 20 lat, Wojewoda stwierdził, że nie było możliwości zastosowania w odniesieniu do tej decyzji trybu określonego w art. 156 K.p.a. Na powyższe postanowienie w dniu 24 stycznia 2017 r. T. G. złożył zażalenie wnosząc o jego zmianę i stwierdzenie, że decyzja scaleniowa została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1883/15, na podstawie art. 158 K.p.a. można stwierdzić, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 19 września 1996 r., została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto podniósł, że wydana decyzja scaleniowa, w części w jakiej doprowadziła do wydzielenia i odebrania mu działki (obecnie nr [...]) rażąco narusza prawo. Ponadto, skarżący zarzucił, błędne wyliczenie ekwiwalentu za grunty wniesione do scalenia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 roku. Minister podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzając, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Stwierdził, iż do takich przyczyn można zaliczyć brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, co w niniejszej sprawie wynika z treści zmienionego art. 33 ust. 2 u.s.w.g. Organ II instancji wyjaśnił także, że zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 u.s.w.g., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1157) obowiązującym od dnia 16 października 2013 r., do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 K.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. A zatem z uwagi na upływ 20 lat przedmiotowe żądanie nie mogło zostać uwzględnione. Minister przywołał w tym kontekście orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 429/15, które wskazuje, że: "przepis art. 33 ust. 2 u.s.w.g. wyłączający możliwość stosowania art. 156 K.p.a. do decyzji zatwierdzającej projekt scalenia lub wymiany gruntów po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nie daje podstawy do stosowania do tej decyzji art. 158 § 2 K.p.a.". Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji w świetle art. 61a § 1 K.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 156 K.p.a., w tym także ograniczenie się do stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r. wydana została z naruszeniem prawa, nie jest możliwe. Brak jest do tego podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku w trybie administracyjnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył T. G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. - przez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] w sytuacji, gdy winno ono zostać zmienione, wobec naruszeń prawa procesowego, które to błędy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powielił, - art. 61a K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 u.s.w.g. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., a także w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, oraz art. 77 ust 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - przez uznanie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania wobec przyjęcia, że ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w art. 33 ust 2 u.s.w.g., wyłącza także możliwość stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, co w dalszej konsekwencji uniemożliwia skarżącemu uzyskanie słusznego odszkodowania za bezprawnie i bez odszkodowania odebraną część działki. T. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak też postanowienia go poprzedzającego, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podtrzymał stanowisko, które zaprezentował w złożonym zażaleniu. Ponadto, stwierdził, że interpretacja art. 33 ust. 2 u.s.w.g., według której nie tylko nie można stwierdzić nieważności decyzji scaleniowej, ale także stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, prowadzi do pozbawienia go prawa dochodzenia roszczeń z naruszeniem art. 77 ust. 2 Konstytucji. Według skarżącego stwierdzenie nieważności (ograniczone w art. 33 ust. 2 u.s.w.g. 5- letnim terminem) nie jest tożsame ze stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa. To pierwsze, według skarżącego jest ograniczone terminem nawet w K.p.a. i ma to swoje uzasadnienie, skoro może się wiązać z kolejnymi zmianami właścicieli. Inną kwestią jest natomiast umożliwienie stronie ubiegania się o stwierdzenia naruszenia prawa, które w świetle art. 158 K.p.a. nie jest ograniczone terminem, a jest koniecznym warunkiem ubiegania się o odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej P.p.s.a. - Dz.U. 2016 r. poz. 1369 z późn. zm.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], gm. [...]. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 33 ust. 2 u.s.w.g – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157) obowiązującym od dnia 16 października 2013 r. – do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 K.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Celem omawianej regulacji była likwidacja możliwości weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów po upływie 5 lat oraz zachowanie stanu prawnego powstałego w ich wyniku. W uzasadnieniu rządowego stanowiska wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazano, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji lub części decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów uzasadniona fragmentaryczną trafnością wniosków wniesionych przez nielicznych uczestników postępowania, a często już ich następców prawnych, pozostaje w sprzeczności z celami scalenia i utrwala stan niepewności prawnej dla wielu podmiotów. Wniosek skarżącego z dnia 7 grudnia 2016 r. (doprecyzowany w dniu 5 stycznia 2017 r.) o wszczęcie postępowania nieważnościowego został złożony już po wejściu w życie ww. nowelizacji ustawy. Dotyczył zaś ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r., od wydania której upłynęło ponad 20 lat. Bezspornie zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji nie mogło zostać wszczęte, z uwagi na brak podstawy prawnej do jego prowadzenia przez organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu, niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec kwestionowanej przez skarżącego decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi wynika wprost z art. 33 ust. 2 u.s.w.g. (zob. wyrok z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 429/15, wyrok z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 873/15). Prawidłowo zatem organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie 61a § 1 K.p.a. Przepis ten obliguje organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Do takich przyczyn należy m.in. brak przepisu prawa materialnego uprawniającego organ administracji do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12, Lex nr 1497293). Niezasadny jest również zarzut skarżącego dotyczący możliwości wydania w przedmiotowej sprawie decyzji na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. Zastosowanie tej regulacji może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy zostanie wszczęcie i przeprowadzone postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, przy jednoczesnym spełnieniu przesłanki określonej w art. 156 § 2 K.p.a. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 stycznia 2009 r., I OSK 1481/07, LEX nr 487282. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.