IV SA/Wa 1285/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Miasta L. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego Miasta L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1285/12 UZASADNIENIE I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju (dalej "Geodeta"), po rozpatrzeniu odwołania Miasta L. (dalej "skarżący") od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej "Inspektora") z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. (dalej "Starosty") z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] (dalej "decyzji Starosty"), utrzymał decyzję Inspektora w mocy. II. Zaskarżona decyzja Geodety zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Starosta orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonego dla obrębu ewidencyjnego B. gmina K. zmian obecnie wykazywanych użytków gruntowych występujących na działkach ewidencyjnych: nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (dalej "sporne działki"), na użytek las /Ls/. 2. Wnioskiem z dnia 18 lutego 2010 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty w związku z jej wydaniem z rażącym naruszeniem prawa (art.156 par.1 pkt 2 k.p.a.). Uzasadniając zarzuty wobec decyzji Starosty skarżący podniósł, że: - dwie decyzje administracyjne, na podstawie których decyzja Starosty została wydana, tj: 1) decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...], zatwierdzająca pian urządzenia lasu strefy ochronnej Huty [...] w części dotyczącej gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa (dalej "decyzja Ministra z 2000 r."), oraz 2) decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...], zatwierdzająca uproszczony plan urządzania lasu strefy ochronnej Huty [...] w części dotyczącej gruntów nie stanowiących własności Skarbu Państwa (dalej "decyzja Wojewody z 2000 r."), były nieostateczne w dacie orzekania przez Starostę, - na spornych działkach nie było lasu. 3. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Inspektor odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora. 4. Skarżący wniósł do Geodety odwołanie od decyzji Inspektora. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odwołanie skarżącego od decyzji Inspektora, Geodeta utrzymał decyzję Inspektora w mocy. Uzasadniając utrzymanie decyzji Inspektora w mocy, Geodeta wskazał w szczególności, co następuje: 1. Podstawą do dokonania przez organ ewidencyjny zmiany dotychczasowego użytku gruntowego na użytek gruntowy las /Ls/, w przypadku istnienia planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu, stanowić mogą wyłącznie ostateczne decyzje zatwierdzające te plany. 2. Kwestionowaną przez skarżącego decyzją Starosty orzeczono o zmianie wykazywanych na spornych działkach użytków gruntowych na użytek leśny. 3. W uzasadnieniu decyzji Starosty wskazano, że podstawę wprowadzenia zmian stanowiła decyzja Ministra z 2000 r., zatwierdzająca plan urządzenia lasu strefy ochronnej Huty [...] w części dotyczącej gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. 4. Decyzja Ministra pozostaje w obrocie prawnym i pozostawała w tym obrocie w dniu orzekania przez Starostę w przedmiocie wprowadzenia do ewidencji. 5. W świetle art.16 § 1 w związku z art.127 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji Starosty decyzja Ministra była w tym dniu ostateczna. 6. Decyzja Wojewody z 2000 r., zatwierdzająca uproszczony plan urządzania lasu strefy ochronnej Huty [...] w części dotyczącej gruntów nie stanowiących własności Skarbu Państwa, nie stanowiła podstawy wydania decyzji Starosty. 7. Sporne działki były objęte planem urządzenia lasu strefy ochronnej Huty [...]. Są to działki zalesione lub przeznaczone do zalesienia. Działki te mieszczą się w definicji lasu zwartej w art.3 ustawy o lasach i winny być wykazywane w ewidencji gruntów jako las. W sytuacji, w której działka ewidencyjna jest objęta planem urządzenia lasu, to w ewidencji gruntów należy wykazywać ją jako użytek gruntowy las "Ls", bez względu na to, jaki faktycznie występuje na niej użytek gruntowy. Na oznaczenie w ewidencji gruntów użytków na spornych działkach nie ma również wpływu sam fakt przeznaczenia ich na cele inne niż leśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. 8. Ocena treści decyzji Starosty oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że decyzja ta nie jest obarczoną rażącym naruszeniem prawa, podobnie jak i żadną inną kwalifikowaną wadą prawną. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Geodety, zarzucając orzeczeniu naruszenie art.7 i 77 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje: 1. Wyjaśnienie, czy kwestionowana decyzja Starosty jest obciążona kwalifikowanymi wadami prawnymi, było już przedmiotem wcześniejszych decyzji Inspektora (decyzja z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], stwierdzająca nieważność decyzji) oraz Geodety (decyzja z dnia [...] maja 2010 r., uchylająca decyzję Inspektora z dnia [...] maja 2010 r. i przekazująca Inspektorowi sprawę do ponownego rozpoznania). 2. Organy orzekające w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty wadliwie przyjmują, że decyzja Ministra z 2000 r. była ostateczna w dacie orzekania w sprawie przez Starostę. I 3. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną obecnie decyzją Geodety nie wyjaśniono - wbrew art.7 i 77 k.p.a. - stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzono we właściwy sposób materiału dowodowego. V. W odpowiedzi na skargę Geodeta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, go następuje: VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję Geodety oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Inspektora wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 par.1 k.p.a. w związku z art.156 par.1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób wyczerpujący, czy kwestionowana przez skarżącego decyzja Starosty jest obarczona rażącym naruszeniem prawa. Z tej racji obie decyzje wydane w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Skontrolowanie przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji Geodety oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Inspektora wymagało wzięcia pod uwagę następujących uwarunkowań związanych z orzekaniem przez organy administracji w sprawach o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych, w tym w szczególności z dokonywaniem przez organy oceny, czy dane orzeczenie organu administracji wydano z rażącym naruszeniem prawa (art.156 par.1 pkt 2 k.p.a.): 1. Jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, regulowanym w rozdziale 13 k.p.a., jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. 2. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnym, których przyczyną powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. 3. Organ administracji publicznej orzekający w takim trybie nadzwyczajnym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne zatem rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu tym organ ogranicza się wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. 4. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, Nr 1, poz. 23; wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96 (niepubl.). Jednocześnie: "z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r. w spr. II SA 1249/97, Lex nr 4181). W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r. V SA 1970/98, Lex nr 50195: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Termin "rażący" winien być zatem rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego i materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (podobnie w orzeczeniach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wlkp z dnia 4 września 2008 r. w spr. II SA/Go 347/08, z dnia 27 listopada 2008 r. w spr II SA/Go 263/08, z dnia 9 czerwca 2010 r. w spr. II Sa/Go 231/10, w Krakowie z dnia 20 października 2010 r. w spr. II SA/Kr 710/10- wraz z powołanym w nich orzecznictwem). 5. Rozstrzygając w postępowaniu zwykłym organ ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie tj. zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, jak tego wymagają regulacje art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W tym postępowaniu organ powinien też wszechstronnie ustosunkować się do stanowisk stron o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych. Natomiast rozstrzygając w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na analizie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. 6. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, s. 727, teza 8 do art. 156 k.p.a. oraz wyrok NSA z 30 marca 2011 r., II OSK 523/10, wyroki WSA w Warszawie z 10 maja 2011 r., VII SA/Wa 2525/10 oraz z 6 maja 2011 r., I SA/Wa 2321/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). VIII. Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej sprawy należy wskazać w szczególności, co następuje: 1. Podstawowy zarzut skarżącego odnośnie wydania decyzji Starosty z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego sprowadza się do tego, że w ocenie skarżącego decyzja Starosty wydana została w oparciu o dwie inne, nieostateczne - a zatem nie posiadające skuteczności prawnej, decyzje administracyjne (decyzję Ministra z 2000 r. i decyzję Wojewody z 2000 r.). 2. Sąd podziela stanowisko Geodety, że w sprawie nie można mówić o nieostateczności decyzji Ministra z 2000 r. w sytuacji, w której ostateczność tej decyzji w dacie orzekania przez Starostę wynika wprost z przytoczonego przez Geodetę art.16 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w sprawie przez Starostę. Ostateczność ta wynikała zatem z faktu, że od decyzji Ministra nie przysługiwało odwołanie, przysługiwał natomiast, nie wymieniony w art.16 § 1 k.p.a., wniosek ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym, argumentacji skarżącego odnośnie tego aspektu sprawy podzielić nie można. 3. Geodeta, jak też Inspektor nie zbadali jednakże w sposób wyczerpujący, czy przy orzekaniu w sprawie Starosta nie naruszył rażąco przepisów prawa poprzez wydanie orzeczenia na podstawie nieostatecznej decyzji Wojewody z 2000 r. Z akt wynika bowiem, że decyzja ta nie mogła być ostateczna w dacie orzekania w sprawie przez Starostę w sytuacji, w której decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] (k.67 - 71 administracyjnych) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję Wojewody z 2000 r., orzekając na podstawie art.138 par.2 k.p.a. (a zatem w postępowaniu odwoławczym przeprowadzonym w ramach zwyczajnego postępowania administracyjnego). 4. Wyjaśnienia w związku z powyższym wymaga stanowisko Geodety, ograniczone wyłącznie do konkluzji, a pozbawione uzasadnienia, stosownie do którego decyzja Wojewody z 2000 r., zatwierdzająca uproszczony plan urządzania lasu strefy ochronnej Huty [...] w części dotyczącej gruntów nie stanowiących własności Skarbu Państwa, nie stanowiła podstawy wydania decyzji Starosty. Powyższego nie skonfrontowano z faktem, że decyzja Wojewody z 2000 r. została wprost powołana w uzasadnieniu decyzji Starosty. 5. Przy ponownym orzekaniu w sprawie zachodzi zatem konieczność ustalenia, czy kwestionowana decyzja Starosty została wydana również w oparciu o nieostateczną decyzję Wojewody. Pozytywna odpowiedź na to pytanie prowadziłaby do uznania, że przy orzekaniu przez Starostę w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Co do zasady trafne są natomiast generalne uwagi Geodety odnośnie przesłanek ewidencjowania gruntów jako lasy. Zasadnie zatem stwierdził organ, że: (-) działki, które mieszczą się w definicji lasu zwartej w art.3 ustawy o lasach winny być wykazywane w ewidencji gruntów jako las, (-) w sytuacji, w której działka ewidencyjna jest objęta planem urządzenia lasu, to w ewidencji gruntów należy wykazywać ją jako użytek gruntowy 6. las "Ls", (-) sam fakt przeznaczenia gruntu leśnego na cele inne niż leśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie połączony z faktycznym wyłączeniem tego gruntu z produkcji leśnej, nie powoduje automatycznie utraty przez ten grunt statusu lasu. IX. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Inspektor ponownie rozpozna wniosek skwarzącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z uwzględnieniem zaleceń wskazanych powyżej. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.