IV SA/Wa 1289/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi V. R. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz V. R. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: kpa), o stwierdzeniu uchybienie terminu do wniesienia przez V. R. odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], orzekającej o odmowie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy: W dniu 7 grudnia 2016 r. V. R. wystąpił za pośrednictwem pełnomocnika – I. S. do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z treścią przedmiotowego wniosku celem pobytu cudzoziemca miało być wykonywanie pracy na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na podstawie umowy o pracę w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] kwietnia 2020 r., na stanowisku specjalisty do spraw rekrutacji, za wynagrodzeniem w wysokości 2.600 zł brutto miesięcznie, w wymiarze czasu pracy pełnego etatu, ze wskazanym miejscem wykonywania pracy przy al. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 100 ust. 2 w związku z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1990 z późn. zm.), Wojewoda [...] orzekł o odmowie udzielenia V. R. wnioskowanego zezwolenia. Zdaniem organu decyzja ta weszła do obrotu prawnego w dniu 19 lipca 2017 r.. Od powyższego rozstrzygnięcia, w dniu 11 września 2017 r. pełnomocnik strony – M. N/ złożył odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wnosząc na podstawie art. 132 kpa (...) o uwzględnienie w całości odwołania i wydanie nowej decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, alternatywnie (...) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Po analizie materiału dowodowego organ stwierdził, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w sprawach uregulowanych w ustawie pisma doręcza się osobom fizycznym pod wskazanym przez nie adresem albo w każdym miejscu, w którym się adresata zastanie. Art. 32 kpa stanowi, iż strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie do postanowień art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Natomiast stosownie do postanowień art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z art. 57 § 5 kpa, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 poz. 1481); 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] orzekająca o odmowie udzielenia V. R. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, została wysłana za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 30 czerwca 2017 r.. Szczegółowa analiza przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję wykazała, iż była ona prawidłowo dwukrotnie awizowana (w dniach 5 i 13 lipca 2017 r.). Decyzja Wojewody [...] zawierała pouczenie o przysługującym stronie prawie do wniesienia odwołania do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w ciągu 14 dni od dnia jej doręczenia. Zgodnie z art. 43 kpa, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Jak wynika z treści art. 44 kpa, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczenia pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Organ wskazał również, iż w dniu [...] czerwca 2017 r., tj. po wydaniu decyzji, akta sprawy Wojewody [...] zostały uzupełnione o pismo z dnia 12 czerwca 2017 r., zgodnie z którego treścią I. S. wypowiedziała swoje pełnomocnictwo udzielone przez V. R. (k. 53 w aktach Wojewody [...]). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 963/14, wskazał m.in., iż w wyroku z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1199/07, stwierdził, że regulacja instytucji pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest bardzo lakoniczna, dlatego też w razie potrzeby należy sięgać do analogii, zwracając uwagę na art. 42 § 1 ppsa i art. 94 § 1 kpc, zgodnie z którymi wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu z chwilą zawiadomienia go o tym. Jeżeli więc nawet pełnomocnictwo wygasa z chwilą jego wypowiedzenia, to przez analogię trzeba przyjąć, że wobec organu wypowiedzenie pełnomocnictwa skutek prawny uzyskuje dopiero z momentem zawiadomienia go o tym. Podobne stanowisko zawarł również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 czerwca 2008 r., II SA/Po 99/08, LEX nr 499863, stwierdzając, iż przepisy dotyczące pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie regulują w sposób wyczerpujący wszystkich problemów wiążących się z tą instytucją, dlatego konieczne jest sięganie pomocniczo do przepisów Kodeksu cywilnego - art. 95 i następne oraz Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: kpc) - art. 86 i następne. Sąd ten w pełni podzielił zaprezentowane powyżej poglądy. Brak wyraźnego unormowania w Kodeksie postępowania administracyjnego kwestii odwołania pełnomocnictwa i skuteczności tej czynności wobec organów administracji, przed którymi pełnomocnik ten został przez stronę ustanowiony, nie może być odczytywany jako brak regulacji w tym zakresie. Do instytucji odwołania pełnomocnictwa, przez analogię należy więc stosować przepisy art. 94 § 1 kpc lub art. 42 ppsa. Wobec takiej regulacji wypowiedzenie pełnomocnictwa przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do organu administracji od dnia zawiadomienia go o tym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1127/11, wskazał m.in., iż doręczenie zastępcze wywołuje dla strony postępowania administracyjnego takie same skutki prawne, jak doręczenie osobiste, a doręczenie najwcześniejsze (bez względu na jego formę) ma wiążący charakter dla organu odwoławczego i dla sądu administracyjnego przy dokonywaniu przez ten organ lub sąd oceny terminowości odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, zaś późniejsze doręczenie korespondencji stronie osobiście nie znosi skuteczności wcześniejszego doręczenia zastępczego. W myśl ww. przepisów prawa oraz stanowiska orzecznictwa organ jednoznacznie przyjął, iż doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 19 lipca 2017 r., tzn. z momentem upływu czternastodniowego okresu przechowywania w urzędzie pocztowym, w związku z brakiem odbioru przez adresata. Z mocy art. 44 § 4 kpa, upływ tego terminu spowodował, że doręczenie uważa się za dokonane. Bez znaczenia pozostaje tu fakt odebrania duplikatu decyzji w dniu [...] września 2017 r. przez pełnomocnika strony – M. N.. Z uwagi na powyższe ustalenia, termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 2 sierpnia 2017 r.. Organ zauważył, iż przedmiotowe odwołanie zostało złożone do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców przez pełnomocnika strony w dniu 11 września 2017 r., a więc po upływie terminu przewidzianego dla dokonania tej czynności. Jak wynika z akt sprawy, wnosząc przedmiotowe odwołanie pełnomocnik strony nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wobec przedstawionego wyżej stanu faktycznego oraz powołanych przepisów organ stwierdził, iż pełnomocnik V. R. uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w związku z czym postanowił o stwierdzeniu uchybienia tego terminu. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, V. R., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżył je w całości. Skarżący zarzucił powyższemu postanowieniu: 1) naruszenie art. 134 w związku z art. 129 § 2 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy odwołanie zostało złożone przez skarżącego z zachowaniem terminu ustawowego, gdyż decyzja wydana przez Wojewodę [...] została skutecznie doręczona skarżącemu dopiero w dniu 8 września 2017 r., zaś skarżący złożył od tej decyzji odwołanie w dniu 11 września 2017 r., a więc z zachowaniem terminu 14 dniowego; 2) naruszenie art. 40 § 1 i 2 w związku z art. 44 § 1 pkt 1 § 4 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż czynność procesowa doręczenia decyzji w sprawie skarżącego, dokonana wobec i na adres jego byłego pełnomocnika z przyjęciem fikcji prawnej na skutek tzw. doręczenia zastępczego, odnosi skutki procesowe w stosunku do skarżącego w sytuacji, gdy przed dokonaniem tej czynności procesowej Wojewoda [...] był poinformowany o fakcie wypowiedzeniu tegoż pełnomocnictwa, a przez to doręczenie to nie było skuteczne wobec skarżącego i nie mogło spowodować rozpoczęcia terminu do złożenia odwołania; 3) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia w jakiej kolejności oraz w jakich godzinach nastąpiły w dniu 30 czerwca 2017 r. przywoływane przez organ zdarzenia, polegające na wpłynięciu do Wojewody [...] zawiadomienia o wypowiedzeniu pełnomocnictwa oraz wyekspediowaniu w tym samym dniu decyzji na adres tegoż pełnomocnika, co jawi się jako niezbędne, jeżeli z kolejności tych zdarzeń organ ma wywodzić skuteczność doręczenia decyzji wobec skarżącego na adres jego byłego pełnomocnika. W ocenie skarżącego, naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jego bezpośrednią konsekwencją było uznanie, iż odwołanie zostało złożone przez niego z uchybieniem terminu, co z kolei spowodowało odmowę a priori merytorycznego rozpoznania tegoż odwołania, zamykając mu tym samym drogę do rozpoznania sprawy przez II instancję. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w całości oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów zalegających w aktach sprawy administracyjnej w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Wojewody [...] wyekspediowanej na adres byłego pełnomocnika skarżącego – I. S., celem ustalenia numeru przesyłki poleconej, którą wysłano tą decyzję, co pozwoli na dokładne ustalenie dokładnej daty i godziny wysłania decyzji dzięki usłudze "śledzenie przesyłek" oferowanej przez Pocztę Polską S.A. i w postaci koperty, w której Wojewoda [...] otrzymał zawiadomienie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez I. S., celem ustalenia numeru przesyłki poleconej, którą wysłano to zawiadomienie, co pozwoli na ustalenie dokładnej daty i godziny odebrania tego zawiadomienia przez Wojewodę dzięki usłudze "śledzenie przesyłek" – na okoliczność, że wysłanie decyzji na adres byłego pełnomocnika zostało dokonane po wpływie do Wojewody zawiadomienia o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w przedstawionych wyżej granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, że Sąd uznał za bezprzedmiotowe wnioski dowodowe zgłoszone w skardze, bowiem nie były one niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć też trzeba, że okoliczności niniejszej sprawy były bezsporne. Z art. 129 § 1 i 2 kpa wynika, iż odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Bezsprzecznie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nie była ogłoszona ustnie, więc winna być doręczona stronie. Art. 40 § 2 kpa stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym, w którym Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., V. R. ustanowił pełnomocnika w osobie I. S., stąd odpis tej decyzji winien być doręczony właśnie jej. W dniu jednak, w którym organ nadał na adres pełnomocnika przesyłkę zawierającą odpis decyzji, tj. 30 czerwca 2017 r. – pełnomocnik poinformowała o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Od tego też dnia I. S. nie mogła być traktowana przez organ jako pełnomocnik cudzoziemca, zgodnie ze stosowanymi per analogiam przepisami art. 42 § 1 ppsa i art. 94 § 1 kpc. Z przepisów tych wynika, że wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu z chwilą zawiadomienia go o tym. Jednocześnie w judykaturze przyjmuje się, że wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego dokonane przez pełnomocnika odnosi skutek prawny w stosunku do sądu z chwilą zawiadomienia go o tym (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2006 r., II CK 425/05, Lex nr 175511). Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miała kwestia skuteczności doręczenia stronie odpisu decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r.. O ile badając sprawę w tym przedmiocie organ powołał się na właściwe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o tyle błędnie je zinterpretował. Dla oceny skuteczności doręczenia przesyłki istotny jest bowiem stan istniejący w dniu, w którym doręczenie to nastąpiło lub zgodnie z przepisami można uznać, że nastąpiło. Dotyczy to również pełnomocnictwa, tj. czy nadal funkcjonuje ono, czy też nie (np. czy zostało wypowiedziane przez mocodawcę lub pełnomocnika). Na tle powołanego wyżej art. 94 § 1 kpc Sąd Najwyższy wyraził zdanie, że w razie doręczenia odpisu wyroku z uzasadnieniem byłemu pełnomocnikowi po zawiadomieniu sądu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, doręczenie to jest nieskuteczne, choćby samo wysłanie odpisu wyroku z uzasadnieniem byłemu pełnomocnikowi nastąpiło przed zawiadomieniem sądu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...], Lex nr [...]). Tym bardziej więc dotyczyć to będzie sytuacji, gdy wysłanie odpisu wyroku z uzasadnieniem nastąpiło równocześnie lub po zawiadomieniu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Pogląd powyższy odnosić należy wprost do doręczenia przez organ odpisu decyzji w postępowaniu administracyjnym. Skoro więc organ powziął wiadomość o wypowiedzeniu pełnomocnictwa w dniu, w którym przesyłka zawierająca odpis decyzji została wyekspediowana do wysyłki na adres tego pełnomocnika (30 czerwca 2017 r.), a następnie przesyłka ta była dwukrotnie awizowana (5 i 13 lipca 2017 r.) i nie została podjęta w terminie, to skutek z art. 44 § 4 kpa nie wystąpił (z upływem dnia 19 lipca 2017 r.) ani wobec tego byłego już pełnomocnika (który w stosunku do organu przestał nim być w dniu 30 czerwca 2017 r.), ani tym bardziej wobec samej strony (która w dniu 19 lipca 2017 r. nie była reprezentowana przez żadnego pełnomocnika). Nie nastąpiło więc skuteczne doręczenie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., a skoro tak, to wniesienie odwołania od niej w każdym czasie musi zostać uznane za dokonane w terminie. Tym bardziej, że faktyczne doręczenie tej decyzji nowemu pełnomocnikowi strony nastąpiło w dniu 8 września 2017 r. (k. 59 akt administracyjnych, t. 2/2), zaś odwołanie zostało wniesione już 11 września 2017 r. (k. 14 akt administracyjnych, t. 1/2), a więc w terminie wynikającym z art. 129 § 2 kpa. Z powyższych rozważań wynika, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 40 § 1 i art. 44 § 4 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy na powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt c ppsa, należało orzec jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł, ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.